Федерально-целевые программы развития регионов

Помимо 28 утвержденных программ к 1998 году были подготовлены еще 10 региональных программ федерального уровня, а 5 программ находились в стадии разработки. Региональный характер носили также утвержденные к концу этого периода 12 экологических программ и 5 программ по ликвидации последствий аварий, катастроф и других чрезвычайных происшествий. На этом этапе разработки программ охвачены были территории 33 субъектов. Если же учитывать подготовленные, но не утвержденные программы, то число субъектов, охваченных федеральными целевыми программами регионального назначения, достигало 52 (а с учетом находящихся в разработке программ - 58). Однако , если учесть, что большую часть федеральных целевых программ составляли программы отраслевого и функционального характера (например, “Топливо и энергия”, “Возрождение торгового флота России”, “Усиление борьбы с преступностью”) и все они осуществлялись, естественно, на территории регионов, то нет ни одного региона, где бы не реализовывались федеральные целевые программы.

На настоящий момент мы можем говорить о третьем этапе реализации и разработки федеральных целевых программ, то есть с 1998 год по настоящее время. Сейчас разработано 87 программ, из них: 26 идут на развитие социальной инфраструктуры, 9 на развитие транспортной инфраструктуры, 8 на «новое поколение», 20 направлены на безопасность и экологию, 16 на развитие науки и технологии, 8 на развитие регионов и 4 программы охватывают иные сферы (это такие программы, как "Развитие судебной системы России" на 2007-2011 годы, "Развитие государственной статистики России в 2007-2011 годах" и другие). По территории страны регионы, имеющие утвержденные федеральные целевые программы комплексного характера, размещены следующим образом. Такими программами охвачены весь Дальний Восток, часть Сибири (Забайкалье, Владивосток), Юг России, а также Калининградская область.

Таким образом, в число регионов, к которым решено применить программный метод регулирования их социально-экономического развития, вошли: регионы с особыми условиями хозяйствования (на севере и востоке); регионы, имеющие недостаточно развитый экономический потенциал и наиболее подверженные депрессивным процессам (Бурятия, Адыгея, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ); приграничные регионы с новыми для них проблемами (Калининградская область); регионы с комплексом экономических и социальных проблем (Юг России).

Несомненно важные и острые социальные и экономические проблемы характерны для всех регионов России (многие исследователи говорят: “все регионы России являются проблемными”), поэтому конечно же нельзя сказать, что какой-то регион неоправданно попал в число имеющих “собственную” федеральную целевую программу. С другой стороны, имеются регионы, которые, казалось бы, обязательно должны присутствовать в перечне регионов, имеющих “свою” федеральную программу, но их там нет. Однако вопрос о том, почему администрация того или иного региона отдала предпочтение иным, чем программы, методам решения региональных проблем, требует специального рассмотрения в каждом конкретном случае.

Программы весьма различаются по охвату территории. Большинство региональных ФЦП охватывают один регион - субъект Федерации. В то же время Дальневосточная программа охватывает 13 регионов-субъектов Федерации, включая весь Дальневосточный экономический район и, кроме того, Забайкалье (3 субъекта Федерации, входящие в Восточно-Сибирский экономический район). В то же время осуществляются программы, касающиеся лишь одного субъекта Федерации, как программа "Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008-2011 годы". Соответственно территориальному охвату, характеру и масштабам решаемых проблем, а также длительности периода, на который рассчитаны программы (до 2000г., 2001г., или 2005-2010гг.), весьма различаются размеры средств, потребных на осуществление той или иной программы, и доли федерального бюджета и других источников финансирования программных мероприятий.

Одной из наиболее крупных по масштабам и расчетной стоимости является программа "Юг России (2008-2012 годы)". Общая сумма затрат на 2008 - 2012 годы составляет 146379,4 млн. рублей (в ценах соответствующих лет), в том числе: 52100 млн. рублей из федерального бюджета, из них: капитальные вложения - 52100 млн. рублей;                            средства бюджетов субъектов Российской Федерации - 11876 млн. рублей;                  

внебюджетные источники - 82403,4 млн. рублей[8].

Поскольку программы осуществляются в регионах с дотационным бюджетом, доля регионального и местных бюджетов в финансировании программ обычно невелика: 5-15% и почти никогда не превышает 20-30%. Основная тяжесть финансирования программных мероприятий приходится на долю внебюджетных источников финансирования (собственные средства предприятий, привлеченные средства частных и иностранных инвесторов): от 2/3 до 4/5 всего объема финансовых средств, затрачиваемых на осуществление программы.

Хотя структура программ жестко определена, содержание их постепенно меняется под влиянием изменений в экономической политике, в законодательстве, в состоянии федерального и региональных бюджетов. За последний период наиболее проявились следующие тенденции в изменении содержания программ: увеличилось количество узкоспециализированных подпрограмм (подпрограмма "Сахарный диабет"), усилилась их конкретность, большее внимание уделяется поиску и мобилизации внебюджетных источников финансирования, заметно повысился удельный вес этих источников, большую роль приобрел внешнеэкономический фактор, в частности иностранные инвестиции, и т.д.

2.3 Достоинства и недостатки федеральных целевых программ развития регионов (на примере Федеральной целевой программы «Юг России (2008 – 2012 годы)»)

Сложившаяся в России практика разработки и реализации ФЦП экономического и социального развития регионов имеет несомненные достоинства и столь же очевидные недостатки. Рассмотрим их на примере программы «Юг России (2008 – 2012 годы)»

К числу первых можно, на мой взгляд, отнести:

                  направленность программы на устранение инфраструктурных ограничений развития экономики. На  реализацию мероприятий по снятию инфраструктурных ограничений развития экономики предусматривается выделить 51,9 млрд. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 5,6 млрд. рублей, средств бюджетов  республик,  входящих  в состав Южного федерального округа, 1,5 млрд. рублей, внебюджетных источников - 44,8 млрд. рублей.[9]

                  решение коренных проблем Южного Федерального Округа, через структурную перестройку его экономики, в т.ч. и через активизацию полюсов роста (отраслевых и территориальных), регионов, центров, отраслей, могущих быть “локомотивами”, вытаскивающими экономику региона из кризиса;

                  развитие отдельно взятых отраслей, которые в совокупности влияют на развитие округа в целом.  Так развитие  туристско-рекреационного комплекса будет способствовать развитию   транспорта,  сферы  услуг,  агропромышленного  комплекса  и перерабатывающей    промышленности.    За    счет    всех   источников финансирования  предусматривается 57,28 млрд. рублей, из которых 18,07 млрд.  рублей  -  средства  федерального  бюджета, 3,57 млрд. рублей средства   бюджетов   республик  юга  России,  35,64  млрд.  рублей  внебюджетные средства[10].

                  нацеленность ФЦП на улучшение экономического, социального (на реализацию мероприятий, направленных на решение острых проблем в социальной сфере в отдельных районах и муниципальных образованиях, в Программе  предусматривается  выделить  17,92 млрд. рублей, из которых 14,74  млрд. рублей - средства федерального бюджета, 3,14 млрд. рублей[11]) средства бюджетов субъектов Российской Федерации. и экологического состояния ЮФО и тем самым на решение проблем асимметрии в территориальной структуре экономики страны;

                  включенные   в   Программу  проекты  направлены  на  комплексное, рациональное      и      эффективное     использование     уникального природно-климатического  потенциала  региона. Реализация  этих  и  других проектов  позволит  обеспечить рост производства продукции, отвечающей современным  требованиям качества и пользующейся повышенным спросом на внутреннем рынке.

                  широкий разворот работ по подготовке данной ФЦП дает возможность руководству регионов, занятому решением каждодневных задач, видеть и стратегические цели, определить, по крайней мере, для себя последовательную программу собственных действий по оздоровлению региональных финансов, решению коренных экономических и социальных проблем региона во взаимодействии со всеми хозяйствующими субъектами;

Среди недостатков ФЦП наиболее существенны следующие:

                 явно недостаточное финансирование из федерального бюджета, региональных бюджетов и, что особенно существенно, из внебюджетных источников, поскольку в самих программах заложены расчеты на то, что именно эти источники должны быть основными (фактическое финансирование составило чуть более 70 млрд руб. (52.9% расчетной суммы, предусмотренной на ее реализацию))[12];

                 несогласованность программных мероприятий с отраслевыми федеральными и региональными программами, вследствие чего наблюдается низкая эффективность капитальных вложений и не достижение целевых показателей целевой программы.

                 большое количество не связанных системно мелких объектов и, как следствие, слабый контроль со стороны государственного заказчика;

                 большой объём незавершенного строительства (в результате реализации программы завершено строительство 110 объектов (38.6% от начатого строительства объектов)[13];

                 распыленность средств государственной поддержки (уровень исполнения финансовых обязательств по реализации программы за 9 месяцев 2008 года был крайне низок и составил около 6 млрд руб. (26.3% от программных назначений на 2008 год))[14];

                 недостаточно соблюдается необходимая последовательность реализации программных мероприятий, определение размеров государственной поддержки на эти мероприятия каждый год начинается заново, с формированием очередного федерального бюджета. При этом, естественно, трудно выдержать подход к программе как к целостной, взаимоувязанной системе мероприятий. Правда, для финансирования выбираются мероприятия из программы, являющиеся результатом системной проработки всего круга региональных проблем, но от этого они не перестают быть лишь отдельными элементами программы, а их взаимосвязь и необходимая последовательность осуществления не всегда адекватно учитываются;

                 отсутствие единой структуры администрирования, четкой координации деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, что создает предпосылки нестабильности в обеспечении финансовыми ресурсами на протяжении всего срока реализации программы;

                 в практике разработки и реализации ФЦП недостаточно используются возможности, заключенные в органическом сочетании рыночных механизмов и методов государственного регулирования.

Таким образом, можно сказать, что федеральная целевая программа имеет недоработки и, в свою очередь, положительные стороны, которые несомненно преобладают, так как развитие округа происходит интенсивнее, эффективнее. Программа помогает выявить наиболее важные аспекты в развитии региона и направляет свою политику на решение этих проблем. Также федеральная программа региона дает возможность при умелом использовании привлечь отечественных и иностранных инвесторов к решению коренных проблем экономики региона, пользуясь наличием утвержденной Правительством программы как показателем, подтверждающим серьезность намерений федеральных и региональных органов власти. И, кроме того, даже процесс подготовки Программы, еще до ее утверждения, дает руководству региона возможность системного взгляда на проблемы региона и построить собственную программу действий не на месяц и не на год с неизбежно ограниченными целями, а на гораздо более значительный период и соответственно поставить более радикальные цели, достижение которых обеспечило бы и коренное улучшение ситуации в региональной экономике и социальной сфере.

3. Проблемы дальнейшего развития программно-целевого подхода развития регионов.

3.1. Предложения по совершенствованию способов реализации Федеральной целевой программы «Юг России (2008 – 2012 годы)».

Анализируя процесс развития региона на основе этой программы, можно сформулировать следующие предложения по совершенствованию этой программы.

Для начала нужно отметить, что предложения, связанные с совершенствованием работы с федеральными целевыми программами, не могут быть выработаны в отрыве от осуществления разработки и реализации административной реформы, так как именно с помощью этой реформы можно достичь необходимого результата в процессе разработки целевых программ, увеличив их эффективность и  рационализировав использование федерального бюджета.

На сегодняшний день федеральные целевые программы это наиболее прозрачный инструмент проведения социально-экономической политики с использованием поддержки из федерального бюджета. Необходимо повышать целевую направленность расходования федерального бюджета, для более эффективного его использования. В настоящее время существует несколько подходов к решению этого вопроса. Основные расходы федерального бюджета формируются в основном по сметному принципу. Часть расходов федерального бюджета планируется программным методом (затраты на реализацию федеральных целевых программ, включая их инвестиционную часть), что составляет в 2003 году 8,4 % от непроцентных расходов федерального бюджета. При этом в расходах различных министерств и ведомств доля средств, расходуемых на программные мероприятия варьирует от 4% (например, в Минтруде России) до более 90% (например, в расходах Росавиакосмоса). Безусловно, отчасти это объясняется объективными особенностями функций, возложенных на отдельные ведомства, но в определенной мере свидетельствует о недостаточном использовании программно-целевых методов в работе ряда ведомств и, косвенно, - об их малой эффективности. Соответственно нужно корректировать использование целевых программ, как инструмента государственной экономической политики, что будет достигнуто только после проведения административной реформы и смещения акцента в бюджетной политике на достижение конкретных результатов.

Расширение практики применения программно-целевых методов безусловно потребует пересмотра и корректировки самих федеральных целевых программ как инструмента государственной политики. Вероятно, потребуется расширить типологию целевых программ. В частности, целесообразно разделить программы, реализуемые исключительно или преимущественно за счет средств федерального бюджета, программы предполагающие привлечение значительной доли финансирования из региональных, муниципальных бюджетов и частных источников, программы, реализуемые преимущественно за счет привлекаемых средств. Такое деление определяется различными схемами и сложностью администрирования таких программ, различными критериями бюджетной и экономической эффективности.