Федерально-целевые программы развития регионов

                  существующие системы управления в регионах не всегда обеспечивают объективное плановое распределение ресурсов на реализацию мероприятий программы.

                  структура программных мероприятий не в полной мере  отвечает приоритетности целей программы. Соответственно,  эффективность достижения отдельных целей не совпадает с их приоритетностью.

                  на сегодня в программах практически отсутствуют количественно измеримые показатели эффективности регионального развития, что не дает возможности установить динамику движения региона к достижению конечных показателей социально-экономического  развития.

                  неполное исполнение бюджетных заявок по финансированию мероприятий программы.

                  управление реализацией программы неадекватно системе стратегического планирования в результате чего не обеспечивается сосредоточение ресурсов на приоритетных долгосрочных целях в угоду мероприятиям, направленным на достижение краткосрочных результатов. Для эффективной реализации программы необходимо дополнять или изменять региональное законодательство. На сегодня, в большинстве случаев, региональное законодательство, особенно в части правового регулирования привлечения инвестиций, не отвечает задачам эффективной реализации программы.

                  выделение финансовых средств федерального бюджета на реализацию мероприятий программы проводится не в полном объеме, что приводит как к дополнительным затратам, связанным с прерыванием работ на отдельных объектах, так и к нарушениям с привлечением внебюджетных ресурсов в плановых объемах.

                  нуждается в серьезной проработке вопрос согласования мероприятий региональной программы и мероприятий других программ, реализуемых в регионе.

Но, несмотря на некоторые недостатки данного метода регулирования развития регионов, он необходим для применения на территории России. Программно-целевой метод планирования помогает наиболее эффективно развивать все федеральные округи и, соответственно, всю страну в целом.

1.3 Роль  метода программно-целевого планирования в развитии региона.

В настоящее время в Российской Федерации происходят радикальные преобразования в связи с переходом к рынку, что несет значительные изменения процесса разработки и реализации целевых программ. Такие кризисные явления в экономике переходного периода вызывают, как известно, необходимость коренного изменения устаревшей структуры хозяйства, резкой активизации инновационной и инвестиционной деятельности и т.д. Перед страной стоит задача преодоления негативных последствий, вызванных резким обострением депрессивных явлений в регионах с высокой концентрацией производств с устаревшим технологическим укладом и не способных обеспечить необходимый уровень конкурентоспособности отечественной продукции, особенно в случаях отсутствия последовательной государственной политики поддержки отечественного предпринимателя.

Одновременно происходит рост безработицы, ухудшение социально-экономического положения населения, возрастает число населенных пунктов и регионов, находящихся в кризисном состоянии.

В этих условиях особо важное значение приобретают инструменты экономической политики, предназначенные для осуществления принципиальных структурных сдвигов в экономике страны в целом, отдельных регионов или населенных пунктов.

Одним из таких ключевых экономических инструментов является программно-целевой метод, условия применения которого полностью соответствуют специфике переходного периода и позволяют рассматривать его в качестве одного из основных методов осуществления качественных изменений социально-экономической ситуации как на государственном, так и на региональном и муниципальном уровнях.

Особая роль целевых программ в рыночной экономике определяется тем, что рынок не всегда позволяет в полной мере мобилизовать дополнительные финансовые и материальные ресурсы для развития регионов. Успешно решая задачи использования ресурсов, он довольно плохо справляется с задачами их воспроизводства, требующими большей продолжительности инвестиционного цикла. Поэтому все, что связано с приданием экономике поступательной целевой динамики в условиях дискретности крупных народнохозяйственных проблем, естественным образом “ложится” на программы.[4]

На этапе выхода из кризиса особенно важное значение приобретает способность метода мобилизовать ресурсы на решение таких проблем, которые еще не вошли в структуру интересов сложившихся звеньев экономики и поэтому не могут быть решены в рамках их традиционного функционирования.

Использование программно-целевого метода вызвано, с одной стороны, невозможностью решить ту или иную крупную межрегиональную или межотраслевую социально-экономическую проблему традиционными способами, а с другой — необходимостью увязки целей (подцелей), ресурсов многоцелевого назначения и большого числа исполнителей.

В последнее время большой популярностью пользуются программы социальной направленности, разрабатываемые регионами с учетом приоритетных направлений, обозначенных на федеральном уровне. Программы социальной направленности (социальные программы) ориентированы в первую очередь на повышение уровня и качества жизни населения. Следует отметить, что программы социальной направленности в последнее время разрабатываются и реализуются в рамках приоритетных национальных проектов. Однако в их основу положено не решение проблем конкретного региона и муниципального образования, а приоритеты, сформулированные на федеральном уровне. Такой подход не всегда позволяет учитывать региональную асимметрию и особенности развития территорий. Но конституирование на федеральном уровне, выделение приоритетных направлений решения общероссийских и региональных проблем приносит положительные результаты[5].

2. Федеральные целевые программы развития регионов.

2.1 Место федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов в решении задач региональной политики в России.

Разработка и осуществление федеральных целевых программ развития регионов занимают одно из важнейших мест в достижении целей государственной региональной политики.

Государственным документом, в котором закреплены эти цели, является Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. №803 “Об основных направлениях региональной политики в Российской Федерации”. К числу целей российской региональной политики в этом документе отнесены[6]:

                  обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;

                  обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;

                  выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

                  предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;

                  приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

                  максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;

                  становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.

Нетрудно видеть, что все перечисленные цели имеют прямое отношение к решению проблемы региональной асимметрии.

Федеральные целевые программы регионального назначения, направленные на решение проблем конкретных регионов, призваны тем самым способствовать и достижению названных выше общих целей региональной политики. При этом особая роль федеральных целевых программ развития регионов в решении задач, связанных с межрегиональной асимметрией, определяется тем, что, в отличие от других инструментов региональной политики, используемых для этих целей (трансферты, дотации, субвенции, бюджетные ссуды и кредиты из федерального бюджета), программы имеют ту принципиальную особенность, что они в силу своего преимущественно инвестиционного характера нацелены на решение не столько текущих, столько стратегических задач реформирования региональной экономики, ее структурной перестройки на основе инвестиционных процессов. Таким образом, по крайней мере по своему замыслу, они направлены на радикальное решение проблем межрегиональной асимметрии, имея целью не только преодоление ее последствий, но и противодействие ряду факторов, ее порождающих.

Радикальное же решение проблем межрегиональной асимметрии возможно лишь при увеличении экономического и соответственно финансового и налогового потенциала регионов и страны в целом, чтобы все большую часть проблем регионов они могли бы решить собственными силами, а федеральный бюджет мог бы увеличить абсолютные размеры помощи тем районам, собственный потенциал которых пока не достаточен для самостоятельного развития. Именно на это нацелены федеральные целевые программы развития регионов.

Генеральной целью федерально-целевых программ является определение и осуществление комплекса мер, обеспечивающих преодоление кризиса и формирование эффективной региональной экономики, главным образом, на основе ее структурной перестройки, и решение социальных задач в регионе.

Необходимо использовать различные формы регулирующего воздействия на процессы структурной перестройки экономики со стороны федеральных и региональных органов управления, и в том числе программно-целевой метод, позволяющий в принципе обеспечить комплексное решение региональных проблем, учесть все многообразие факторов, определяющих динамику регионального развития, расширить временной горизонт для осуществления программных мероприятий, предусмотреть хотя и более долговременные и дорогостоящие мероприятия (например, по структурной перестройке), но зато обеспечивающие коренное улучшение ситуации в экономике и социальной сфере конкретного региона, гораздо более радикальное решение его проблем.

2.2 Процесс разработки федеральных целевых программ и принятия их к реализации.

Рассматривая процесс разработки федеральных целевых программ, я пришла к выводу, что для лучшего понимания этого процесса можно составить несколько периодов разработки программ.

Первый период – начальный. Начало этого этапа указать сложно определенной датой, так как такое явление как целевое программирование начало развиваться при переходе к рыночным отношениям, а это начало 90-ых годов. Поэтому будем условно считать этот период с 1991 года по 1995 год. В этот время федеральные целевые программы только начали появляться, государство только формировало необходимые программы для развития отдельных районов, областей и республик. До декабря 1995 года были приняты всего 2 комплексные региональные программы: социально-экономического развития Курильских островов Сахалинской области и социально-экономического развития Республики Саха (Якутия). С некоторой долей условности к ним может быть отнесена и третья программа - “Социально-культурное развитие Тверской области (территория Великого водораздела), осуществляемая с 1993г. Правда, в определенных региональных рамках осуществлялись также некоторые другие программы. Они имеют, однако, более узкую направленность и ограничиваются отдельными аспектами регионального развития. К ним относятся такие программы, как "Развитие экономики и культуры малочисленных народов Севера" (осуществляется с 1991 года), "Дети Севера" (осуществляется с 1994 года и является теперь составной частью Президентской программы "Дети России"), "Программа возрождения, строительства, реконструкции и реставрации исторических малых и средних городов России" (осуществляется с 1994 года, позже была включена в утвержденную в 1998 г. программу “Развитие малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы”), а также целый ряд программ по решению проблем экологического оздоровления и радиационной реабилитации отдельных зон, регионов и городов (зона Байкала, гг. Братск, Нижний Тагил и др., зона влияния Чернобыльской аварии и т.д.)[7].

С конца 1995г. процесс разработки и принятия федеральных целевых программ экономического и социального развития регионов резко активизировался: их число увеличилось с 4 в 1995г.(4-й стала программа по Мордовии, принятая в декабре 1995г.) до 28 в 1998 (9 программ было принято в 1996г., 10 в 1997г.). Это и стало вторым периодов в развитии и разработки федеральных целевых программ. Активизации этого процесса способствовали формирование обновленной нормативной базы по федеральным целевым программам и включение первых программ в перечень финансируемых с участием федерального бюджета (с отражением в законах о федеральном бюджете на соответствующие годы). Сказалось также принятие постановления Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 г. № 1450, в котором было, в частности, установлено, что начиная с 1997 г. решения Правительства Российской Федерации по государственной поддержке регионов, не связанные с предоставлением единовременной помощи, оформляются актами Правительства Российской Федерации об утверждении федеральных целевых программ развития регионов (постановление отменено в марте 1998г.)