Бюджетний дефіцит та проблеми його покриття в Україні. Державний борг

Рис. 2. Дія внутрішніх стабілізаторів економіки [3, 308]

     У фазі циклічного підйому доход зростає, Y₂ >Y₀ і тому податкові відрахування автоматично зростають, податковий мультиплікатор зменшується, а трансфертні платежі з бюджету автоматично знижуються. Це зменшує особисті доходи, скорочує видатки на споживання і сукупний попит в цілому. У підсумку бюджетний надлишок зростає, а надмірне розширення економіки й інфляція стримуються.

     У фазі циклічного спаду сукупний доход, навпаки, знижується: Y₁ < Y₀. Через це податкові надходження автоматично скорочуються, податковий мультиплікатор збільшується, а трансферти приватному секторові зростають. Наслідком цього є збільшення бюджетного дефіциту, але одночасно зростають сукупний попит і обсяг виробництва, що обмежує глибину спаду. Отже, контрциклічні зміни в податках і державних витратах хоча й мають стабілізуючий вплив, але не можуть повністю усунути економічну нестабільність, адже автоматичні стабілізатори лише зменшують, а не зовсім усувають мультиплікативний вплив податків та державних видатків на економіку [3, 309].

     Проведення  активної фіскальної політики ускладнюється  труднощами макроекономічного прогнозування, які виникають внаслідок недосконалості економічної інформації, мінливості економічних очікувань тощо. Окрім  того, фіскальна політика має значний  внутрішній лаг – час від моменту зміни економічної ситуації до моменту прийняття відповідних урядових рішень, – оскільки застосування бюджетно-податкових заходів передбачає досить довге обговорення на законодавчому рівні. Щоб забезпечити певну стабільність фіскальної політики і зменшити вплив політичного бізнес-циклу та некомпетентних рішень на її проведення, економісти пропонують дотримуватися "твердого курсу" фіскальної політики відповідно з правилом "збалансованого бюджету". Згідно з цим правилом, державний бюджет має збалансовуватися або щорічно, або в довгостроковому періоді. Але проведення "твердого курсу" фіскальної політики не завжди є ефективним. Так, направленість фіскальної політики на щорічне збалансування бюджету зменшує ступінь "автоматичної" стабільності економіки, призводить до частих коливань податкових ставок, які зменшують інвестиційну активність, а також перерозподіляє поточні доходи економічних агентів на користь майбутніх поколінь. З погляду на стабілізацію економіки, ефективнішим є збалансування державного бюджету в довгостроковому періоді, яке може відбуватися на циклічній або на функціональній основі. Така політика дозволяє підтримувати економічну стабільність не лише за рахунок дії "автоматичних" стабілізаторів, а й за допомогою "згладжування податків", тобто утримання їх на постійному рівні з метою зменшення негативного впливу податків на економічні стимули.

     Для оцінки впливу фіскальної політики на бюджет використовуються концепції  бюджету повної зайнятості та циклічного бюджету. Бюджет повної зайнятості (структурний бюджет) визначається рівнем сальдо бюджету (дефіциту або надлишку), який мав би місце за поточного реального рівня державних видатків і податкових ставок в умовах потенційного рівня випуску в економіці. Зміна бюджету повної зайнятості показує напрям, у якому фіскальна політика буде впливати на зміну сукупного попиту в економіці. Циклічний бюджет відбиває вплив ділового циклу на державний бюджет, тобто показує, яким чином фаза економічного циклу впливає на доходи, видатки і сальдо бюджету. Фактичний дефіцит державного бюджету складається під впливом дискреційної бюджетно-податкової політики (структурний дефіцит) і циклічних коливань в економіці (циклічний дефіцит). Структурний дефіцит визначається як бюджетний дефіцит при діючих податкових ставках і потенційному рівні випуску. Перевищення фактичного дефіциту над структурним дає циклічний дефіцит, а перевищення структурного дефіциту над фактичним, навпаки, – циклічний надлишок. Зміна абсолютного розміру циклічного дефіциту визначається змінами в структурі податків і державних витрат, автоматична зміна яких відповідає змінам рівня реального обсягу виробництва, інфляції та безробіття залежно від фази економічного циклу [3, 310].

     Отже, бюджетний дефіцит як економічна категорія відображає співвідношення між доходами і видатками бюджету з перевищенням видатків. Бюджетний дефіцит є наслідком певного стану економічних відносин, які виникають між учасниками суспільного виробництва в процесі використання фінансових ресурсів понад їх наявну величину. Для покриття витрат понад наявну масу фінансових ресурсів застосовують грошову емісію, внутрішні й зовнішні позики.

     Бюджетний дефіцит як фінансове явище виник  водночас з оформленням націй  і народностей у державу і  запровадженням грошових відносин. Можна  згадати, яких розмірів досягав державний дефіцит у Стародавньому Римі та Римській імперії, Франції, Російській імперії та ін.

Водночас  фінансовій історії відомі приклади ефективного співвідношення між  доходами та видатками, і тут доцільно згадати Запорозьку Січ, доходи якої перевищували видатки.

     Бюджетний дефіцит тією чи іншою мірою характерний  майже для всіх країн світу, у  тому числі й високорозвинених.

     Бюджетний дефіцит є найбільш складним і водночас досить поширеним явищем. Це - перевищення видатків над постійними доходами бюджету, якими є податки й обов'язкові платежі, що згідно з бюджетною класифікацією віднесені до доходів бюджету. Бюджетний дефіцит не означає незбалансованості бюджету, оскільки при його складанні і затвердженні встановлюються відповідні джерела фінансування. Отже, необхідно чітко розрізняти бюджетний дефіцит і незбалансованість бюджету у зв'язку з невизначеністю у джерелах покриття дефіциту. Відсутність чіткої політики стосовно бюджетного дефіциту і визначення джерел його покриття характеризує стан бюджету, який умовно можна назвати бюджетною пустотою, чи дірою. Тобто в бюджет включається певна сума видатків, що не мають відповідного забезпечення. Таке явище загалом неприпустиме. Однак в Україні на початку 90-х років воно мало місце. Затверджувався неврівноважений бюджет, що значно ускладнювало його виконання. Адже при незабезпеченому перевищенні видатків над доходами неясно, які видатки треба фінансувати, а які не треба. З іншого боку, виходячи із законодавчого характеру бюджету необхідно фінансувати всі затверджені видатки, але за рахунок чого? [1, ст. 577].

      Бюджетний дефіцит має різні прояви і  причини. Його не можна оцінювати  однозначно, оскільки завжди необхідно  враховувати всі його чинники. Характеристика дефіциту дається за такими ознаками (рис. 6):

• формою прояву;
• причинами виникнення;
• спрямуванням коштів.

Схема

Характеристика  бюджетного дефіциту

      За  формою прояву розрізняють відкритий і прихований дефіцит. Відкритий дефіцит — це офіційно зафіксований стан бюджету під час його затвердження у відповідному документі. Прихований дефіцит офіційно не визнається. Прихований бюджетний дефіцит — вкрай небажане явище, особливо його перша форма — завищення планових показників доходів. Адже при виконанні бюджету цих надходжень все одно не буде. Однак під них заплановані певні видатки. Згорнути ж окремі програми і скоротити видатки вже в процесі виконання бюджету значно складніше, ніж відмовитись від них з самого початку. Такий підхід відбиває бажання органів влади й управління давати обіцянки, які не можуть бути виконані, тобто штучно підвищувати свій імідж. Стосовно другої і третьої форм прихованого дефіциту можна відзначити, що вони нагадують гру в піжмурки, спробу приховати очевидне. Такий підхід характеризує фінансову казуїстику, коли ігноруються загальноприйняті визначення, терміни і підходи.

      За  причинами виникнення бюджетний дефіцит поділяється на вимушений і свідомий. Вимушений бюджетний дефіцит є наслідком економічної і фінансової кризи. Слід також зазначити, що він пов'язаний із бажанням чи необхідністю витрачати коштів більше, ніж їх є в наявності. У цілому вимушений бюджетний дефіцит у будь-якій країні є спробою пом'якшення складної фінансової ситуації.

      Свідомий  бюджетний дефіцит пов'язаний з  проведенням політики так званих «позикових» фінансів. Формування доходів бюджету може здійснюватись на основі «податкових» чи «позикових» фінансів.

        За спрямуванням коштів розрізняють дефіцитне фінансування на розвиток і на поточні витрати. Ця ознака дефіциту бюджету теж досить суттєва в його характеристиці. Витрачання коштів на поточні витрати означає їх поглинання без відповідної віддачі. Це пасивне реагування на складне фінансове становище. Дефіцитне фінансування інвестицій, навпаки, передбачає активний вплив бюджету на розвиток економіки. Адже в умовах кризи інвестиції вкрай потрібні — це ліки для «хворої» економіки. Політика дефіцитного фінансування інвестицій ґрунтується на теоретичних засадах кейнсіанства, його постулатах «бюджетного мультиплікатора». Бюджетні інвестиції сприяють розвитку економіки, розширюють попит і цим стимулюють економіку. Фінансова політика дефіцитного фінансування економіки широко використовувалась у різних країнах світу в певних історичних умовах. Незважаючи на те, що нині більш поширеною є неокласична економічна теорія, відкидати кейнсіанство безпідставно. Більше того, Україні необхідно передусім визначитись в орієнтирах своєї економічної доктрини, чітко сформулювати завдання та цілі, і вже під них обирати певну фінансову політику. 

2. Нормативно-правове  забезпечення бюджетного дефіциту в Україні

1.3.  Проблеми в економіці  Україні, пов’язані  з регулюванням  бюджетного дефіциту 

      Характер  фінансування державного сектора і  бюджетного дефіциту має різні макроекономічні  наслідки. Найбільш негативний вплив  справляє монетизація дефіциту. Фінансування дефіциту через центральний банк безпосередньо впливає на грошову базу та розмір грошової маси. При монетизації дефіциту держава отримує сеньйораж – доход від друкування грошей. Сеньйораж виникає в умовах перевищення приросту грошової маси над приростом реального ВВП, наслідком чого є зростання середнього рівня цін. З огляду на це, всі економічні агенти змушені сплачувати так званий інфляційний податок, який  через вищі ціни перерозподіляє частину їхніх доходів на користь держави: ІТ=p(М/Р), де ІТ – інфляційний податок, p -- темп приросту інфляції за рік (%), М/Р – рівень запасів грошових коштів економічних агентів у реальному вираженні.

      Ступінь впливу державної заборгованості на внутрішній попит і сукупну пропозицію, зовнішньоекономічну рівновагу повною мірою визначається структурою державних доходів і видатків. Залежно від характеру наслідків впливу боргу на економіку, їх поділяють на короткострокові та довгострокові. Короткострокові – це наслідки бюджетного дефіциту, відомі як проблема “витіснення“. Довгострокові – економічні наслідки державного боргу, відомі як “тягар боргу”. Ми розглянемо лише ефект “витіснення”.

      Ефект “витіснення” виникає через підвищення ринкових процентних ставок, яке трапляється у випадку фінансування бюджетного дефіциту за допомогою випуску державних цінних паперів на відкритому ринку країни. При борговому фінансуванні бюджетного дефіциту ставки процента зростають найбільше у тому випадку, коли сполучається стимулювальна фіскальна й антиінфляційна грошово-кредитна політики. Боргове фінансування бюджетного дефіциту збільшує попит на гроші, в той час як центральний банк обмежує їхню пропозицію. Таке поєднання заходів економічної політики й стимулює швидке зростання процентних ставок.

      Зростання процентних ставок призводить до зменшення інвестицій у приватному секторі і частково – до скорочення споживчих витрат. У підсумку в економіці відбувається падіння доходів. Отже, боргове фінансування бюджетного дефіциту значно послаблює ефективність стимулювальної фіскальної політики. Але якщо економіка перебуває в стані спаду, то зростання державних витрат буде справляти на неї стимулюючий вплив завдяки ефекту мультиплікатора. Це може покращити очікування щодо прибутків у приватного бізнесу і викликати збільшення інвестиційного попиту. Приріст інвестиційного попиту може частково елімінувати ефект “витіснення”.

      Початковий  сприятливий вплив бюджетного дефіциту на економіку послаблюється не лише за рахунок ефекту “витіснення”, але  й за рахунок негативного ефекту чистого експорту. При зростанні внутрішніх процентних ставок відбувається збільшення зовнішнього попиту на вітчизняні цінні папери, що супроводжується підвищенням загальносвітового попиту на національну валюту, необхідну для їх придбання. В результаті обмінний курс національної валюти підвищується і спричиняє зниження експорту та збільшенням імпорту. Скорочення чистого експорту стримує економічний розвиток: в експортних і в конкуруючих з імпортом галузях знижується зайнятість і випуск, зростає рівень безробіття. З іншого богу, притік капіталу збільшує фінансові ресурси й сприяє відносному зниженню процентних ставок на внутрішньому ринку. Завдяки ефекту скорочення чистого експорту масштаби ефекту “витіснення” частково зменшуються.

      Прем’єр-міністр  Юлія Тимошенко припускає, що розмір дефіциту бюджету за підсумками 2009 року може перевищити закладені до держбюджету-2009 2,96% і досягти 5% ВВП. Про це вона заявила на презентації проекту Держбюджету на 2010 рік в Українському домі."Безумовно, ми не вийдемо за фактом виконання бюджету з показником 2,96%. Максимум, на що ми виходитимемо, так, як я це зараз відчуваю, і так, як ми плануємо, – це до 5%. Можливо, буде менший, якщо успішно проведемо наприкінці року оплату податків до бюджету від державних монополій – можливо, дефіцит буде на тому самому рівні, який ми планували", - сказала Тимошенко. При цьому вона наголосила, що навіть збільшення дефіциту до 5% є "припустимим показником" для світової економіки. Тимошенко підкреслила, що в 2009 році в Україні дефіцит бюджету закладено і очікується на значно меншому рівні, ніж в інших країнах. Вона навела приклад США і Росії, де дефіцит бюджету 2009 року очікується на рівні 13,5% і 7,5% відповідно. При цьому Тимошенко назвала необґрунтованою критику розміру дефіциту держбюджету-2010 з боку президента Віктора Ющенка. "Це необґрунтована критика - щодо дефіциту держбюджету. Президент наполягає на трипроцентному дефіциті, ми закладаємо 3,97%. Це найменший показник із тих країн, які нам відомі. Так, РФ у проект держбюджету закладає показник дефіциту держбюджету 6-7,5%, Румунія - 6,8%, Ірландія - 7%, Великобританія та Латвія - до 10%, США - 12,5%", - сказала прем'єр-міністр. Але до чого все це призведе, нікому невідомо.

       Дефіцит загального фонду державного  бюджету за підсумками січня-травня  перевищив 7 млрд.грн, при цьому його граничний показник за рік складає 9,2 млрд. грн. Спеціальний фонд держбюджету, куди зараховуються доходи цільового призначення, складений з профіцитом в розмірі 4,7 млрд.грн, зазначила голова Державного казначейства Тетяна Слюз, пише газета «Дело».  Крім цього, перший заступник секретаря РНБО Степан Гавриш наголосив, що служби глави держави не довіряють даним уряду, і назвав обнародуваний розмір дефіциту загального фонду нереальним. Кабінет міністрів, зазначив він, протягом першого півріччя мінімум п'ять разів «коригував» планові показники держбюджету — в кінцевому результаті «похибка» склала 7 млрд. грн.  В Міністерстві фінансів запевняють, що такий високий дефіцит загального фонду держбюджету (76% граничного показника) — сезонне явище, і не бачать в цьому нічого критичного.  «Динаміка доходів держбюджету протягом року на відмінну від динаміки витрат має зростаючий тренд: тобто, затримки по місяцям знижуються, а доходи, навпаки, зростають. Відповідно, постійно скорочується й дефіцит, і його крива, в крайньому випадку, балансуватиме в районі позначки 9 млрд. грн, оскільки ми не можемо порушувати закон і перевищувати граничний дефіцит», - пояснив заступник міністра фінансів Володимир Матвійчук. Проте експерти вважають, що через практику стягнення податковою адміністрацією авансових платежів в бюджет немає ніяких підстав для росту доходів у другому півріччі.