Бюджетная политика современной России и механизмы ее реализации в условиях кризиса

 

В связи с использованием большей  части накопленных в Резервном  фонде ресурсов на обеспечение сбалансированности  федерального бюджета в 2009 году (более 80%) и нефтегазовых доходов федерального бюджета в 2010-2012 годах в полном объеме на покрытие расходов, поступления средств в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния не планируются, в связи с чем средства Резервного фонда будут практически исчерпаны в 2010 году, а объем средств Фонда национального благосостояния снизится с 2,6 трлн. рублей на начало 2009 года  до 0,9 трлн. рублей на конец 2012 года (таблица 1.3).

 

 

 

Таблица 1.3

Прогноз объемов Резервного фонда и Фонда национального  благосостояния

                                                                                                                                       млрд. рублей

Наименование	2009 год	Прогноз
	Прогноз	2010 год	2011 год	2012 год
Объем Резервного фонда на начало года	4 027,6	1 550,0	0,0	0,0
%% к ВВП	10,5	3,7	0,0	0,6
Доходы от управления средствами Резервного фонда	205,1	*	*
Курсовая разница	388,2	124,6	5,6	0,0
Использование средств Резервного фонда на покрытие дефицита федерального бюджета	- 3 028,3	- 1 674,6	- 5,6	0,0
Объем Резервного фонда  на конец года	1 592,6	0,0	0,0	0,0
%% к ВВП	4,1	0,0	0,0	0,0
Средства Резервного  фонда, размещенные в финансовых активах	42,6	42,6	42,6	42,6
Объем Резервного фонда  на конец года без учета размещения в финансовых активах	1 550,0	0,0	0,0	0,0
Объем Фонда национального благосостояния   на начало года	2 584,5	2 804,4	2 314,3	1 625,9
%% к ВВП	6,7	6,6	4,9	3,1
Доходы от управления средствами Фонда национального благосостояния	79,2	**	**	**
Курсовая разница	140,7	191,6	48,6	26,2
Использование средств  Фонда национального благосостояния		- 681,7	- 737,0	- 712,1
Объем Фонда национального  благосостояния   на конец года	2 804,4	2 314,3	1 625,9	940,0
%% к ВВП	7,3	5,5	3,5	1,8
Средства Фонда национального  благосостояния, размещенные в финансовых активах	655,0	655,0	655,0	655,0
Объем Фонда национального благосостояния на конец года без учета размещения в финансовых активах	2 149,4	1 659,3	970,9	285,0

 

*- доходы от управления  Резервным фондом в 2010 году  в объеме 36,0 млрд. рублей, в 2011 году  в объеме 25,8 млрд. рублей учтены в доходах федерального бюджета

** - доходы от управления  Фондом национального благосостоянии  в 2010 году в объеме 41,6 млрд. рублей, в 2011 году в объеме 60,5 млрд. рублей, в 2012 году в объеме 35,9 млрд. рублей  учтены в доходах федерального бюджета

Для сохранения бюджетных резервов в форме средств Фонда национального благосостояния в 2010-2012 годах повышается доля государственных заимствований в финансировании дефицита федерального бюджета. В 2009 году на срок до 1 января 2013 года приостановлена норма Бюджетного кодекса Российской Федерации, ограничивающая общий объем  иных источников финансирования дефицита федерального бюджета одним процентом прогнозируемого ВВП. В целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета общий объем иных источников финансирования дефицита федерального бюджета составить в 2010 году 2,0 % к ВВП, в 2011 году – 2,7% к ВВП, в 2012 году – 1,6 % к ВВП.

Структура иных источников финансирования дефицита федерального бюджета представлена в таблице 3.4.

 

 

2.4. Бюджетная политика в области доходов

 

В условиях экономического кризиса произошло резкое снижение бюджетных доходов. Общий объем налоговых доходов федерального бюджета за первое полугодие 2009 года составил 1 801,1 млрд. рублей, т.е. снизился в номинальном выражении на 26,3% по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года.

С начала 2009 года наблюдается  существенный рост задолженности по налогам и сборам в бюджетную  систему. Наиболее значительно увеличилась  задолженность по региональным налогам  и сборам (25%). По федеральным налогам и сборам рост составил 7%, в том числе по налогу на добавленную стоимость - 13,4%. В первом полугодии текущего года собираемость по НДС составила 85,3% (при том, что бюджетные проектировки на 2010 год и плановый период 2011-2012 годов исходят из 91,3%).

При расчете  объема доходов федерального бюджета  на 2010 год учитывались предполагаемые к принятию в 2009 году изменения и дополнения в законодательство Российской Федерации, вступающие в действие с 1 января 2010 года.

В части налогового законодательства приняты следующие решения:

а) индексация ставок акцизов:

на табачные изделия: индексация специфических ставок на 44% к уровню 2009 года и увеличение адвалорной ставки до 7%;

на нефтепродукты - на 10% к уровню 2009 года;

на алкогольную продукцию - на 30% к уровню 2009 года или на 20% к ранее утвержденным ставкам на 2010 год;

на пиво - в 3 раза к  уровню 2009 года или на 190% к ранее  утвержденным ставкам 2010 года;

б) увеличение ставки налога на добычу полезных ископаемых на газ со 147 до 162 рублей за 1 тыс. куб. м;

в) увеличение размеров государственной  пошлины на ряд юридически значимых действий (по делам, рассматриваемым  в арбитражных судах (для юридических  лиц); за совершение действий, связанных  с приобретением гражданства или выходом из него, а также с въездом или выездом из страны; за совершение действий при осуществлении федерального пробирного надзора; за государственную регистрацию и за совершение прочих юридически значимых действий);

г) увеличение средних  ставок транспортного налога, установленных  статьей 361 Налогового кодекса Российской Федерации, в два раза, при этом сохранив действующий в настоящее время минимальный уровень налоговых ставок, разрешив органам власти субъектов Российской Федерации уменьшать данные ставки не в пять, а в десять раз.

По бюджетному законодательству предполагается реализация следующих решений:

а) увеличение норматива  зачисления в федеральный бюджет налога на добычу полезных ископаемых на нефть и газовый конденсат  с 95 до 100%;

б) зачисление в доход  федерального бюджета доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

В таможенном законодательстве будут осуществляться следующие  меры:

а) установление ставки вывозной таможенной пошлины на нефтепродукты в зависимости от ставки вывозной таможенной пошлины на нефть;

б) введение ставок вывозной таможенной пошлины на никель в зависимости от изменения мировых цен.

В банковском законодательстве запланировано внесение изменения  в Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в части увеличения норматива зачисления в доход федерального бюджета от фактически полученной Банком России прибыли по итогам года, остающейся после уплаты налогов и сборов, с 50 до 75%.

Общая сумма доходов  федерального бюджета в 2010-2012 годах прогнозируется на уровне 15,5-15,7% ВВП (рис.2.2).

Рисунок 2.2

 

 

 В номинальном выражении   доходы ожидаются в 2010 году в размере 6636,2 млрд. рублей, 7346,9  млрд. рублей в 2011 году и 8097,4 млрд. рублей в 2012 году.

Снижение доходов федерального бюджета в реальном выражении  в 2010 году составит порядка 8%, а в  процентах ВВП они окажутся на 1,4 п.п. ниже. Влияние экономического кризиса на доходы федерального бюджета  будет достаточно продолжительным, и даже к 2012 году доходы в реальном выражении прогнозируются на 3% ниже уровня 2009 года (рис. 2.3).

Рисунок 2.3

Нефтегазовые доходы федерального бюджета существенно  сокращаются: в 2009 году – 6,6% ВВП против 10,5% ВВП в 2008 году (рис. 2.4). В 2010-2012 годах они сохраняются на уровне 6,8-7,0% ВВП.

 

Рисунок 2.4.

Причины, в результате которых поступления в 2010-2012 годах  будут меньше доходов 2009 года, можно  условно разделить на три группы: первая связана с реформой социальных платежей и заменой единого социального налога страховыми взносами, поступающими напрямую во внебюджетные фонды, вторая - с сужением налоговых баз по основным источников доходов в ВВП, а третья - с тем фактом, что в 2009 году в федеральный бюджет были мобилизованы временно свободные средства госкорпораций и другие разовые поступления.

Сравнительный анализ сопоставимых показателей свидетельствует, что  доходы федерального бюджета в период 2010-2012 годов незначительно вырастут по сравнению с уровнем 2009 года и в течение трех лет будут находиться на уровне 15,6-15,7% ВВП (таблица 1.4).

Таблица 1.4.

 

 

 

 

2.5. Бюджетная политика в области расходов

 

Проектировки расходов федерального бюджета на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов определены в соответствии с принципами, сформулированными в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2102 годах, в котором, в частности, отмечено:

«Снижение под воздействием мирового финансового кризиса доходов федерального бюджета и необходимость соблюдения объективно обусловленных ограничений размера дефицита бюджета, а также обеспечение сбалансированности пенсионной системы в условиях ее реформирования определяют потребность пересмотра объемов и структуры бюджетных расходов, что  может привести по ряду направлений к сокращению объемов расходов федерального бюджета в 2010–2012 годах по сравнению с 2009 годом.

Эта вынужденная мера должна реализовываться совместными  усилиями всех участников бюджетного процесса, направленными на оптимизацию бюджетных расходов. Необходимо обеспечить максимально эффективное использование ресурсов, отказаться от реализации задач, не носящих первоочередной характер, пересмотреть сроки реализации и объемы финансового обеспечения ранее заявленных проектов и программ, сократить участие государства в тех сферах, где в необходимых объемах и качественно  услуги гражданам могут предоставляться рыночными частными институтами.»

В качестве основных приоритетов бюджетных расходов Бюджетным посланием определены финансовое обеспечение пенсионной реформы, безусловное выполнение социальных обязательств государства с одновременным повышением  адресности социальной помощи, формирование заделов на будущее (прежде всего, путем реализации приоритетных национальных проектов, поддержки жилищного строительства, повышения качества услуг образования и здравоохранения), стимулирование прогрессивных структурных сдвигов в экономике, повышение обоснованности и прозрачности отбора получателей государственной поддержки, реализация мер, направленных на стабилизацию ситуации на рынке труда, финансовое обеспечение модернизации армии и формирования ее качественно нового облика, выполнения принятых Российской Федерацией международных обязательств, в том числе – по проведению крупных международных мероприятий.

Наряду с реализацией  указанных приоритетов при планировании расходов федерального бюджета учтены внесенные в соответствии с Бюджетным  посланием, изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающие формирование бюджетных ассигнований в ведомственной структуре расходов федерального бюджета только на 2010 год с определением на плановый период 2011-2012 годов среднесрочных «потолков» расходов по разделам классификации расходов и субъектам бюджетного планирования. Такой подход, сохраняя базовые принципы среднесрочного федерального бюджета, создает необходимые ориентиры для субъектов бюджетного планирования по бюджетным проектировкам и стимулы для реструктуризации и повышения эффективности расходных обязательств.

Общие принципы:

Предельный объем расходов федерального бюджета на 2010 год и  на плановый период 2011 и 2012 годов определен исходя из прогноза поступления доходов в федеральный бюджет и источников покрытия дефицита с учетом ограничений, необходимых для обеспечения макроэкономической стабильности, долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы (таблица 1.5).

Таблица 1.5

Расчет предельного  объема расходов федерального бюджета

млрд. руб.

Показатель	Оценка	Прогноз
	2009 год	2010 год	2011 год	2012 год
2	3	4	5	6
Доходы	6 561,3	6 636,2	7 346,9	8 097,4
%% к ВВП	17,0	15,7	15,7	15,5
Источники покрытия дефицита	3 418,8	3 186,6	2 011,7	1 563,8
%% к ВВП	8,9	7,5	4,3	3,0
Расходы (предельный объем) (1+2)	9 980,1	9 822,8	9 358,6	9 661,2
%% к ВВП	25,9	23,2	20,0	18,5
в том числе  нераспределенные ресурсы		80,0*	234,0**	483,1**
%% к общему  объему расходов		0,8	2,5	5,0