Бюджетная политика современной России и механизмы ее реализации в условиях кризиса

Доходы населения в  реальном выражении в 2010 году снизятся на 0,7% по сравнению с уровнем 2009 года. В последующие годы реальные доходы будут умеренно расти с темпом 2-3% в год. Средняя номинальная заработная плата согласно прогнозу будет увеличиваться на  10-11%  в год.

Целевые параметры инфляции на 2010 год определены на уровне 10%, на 2011 год – 7-8%, на 2012 год - 5-7%.

Расчеты бюджетных проектировок на 2010-2012 годы основываются на прогнозе среднегодовой цены на нефть сорта  «Urals» в 2010 году на уровне 55 долларов США за баррель, в 2011 году – 56 долларов США за баррель, в 2012 году - 57 долларов США за баррель (рис. 2.1).

 

 

 

 

Рисунок 2.1.

 

Докризисный аномально  высокий рост цен в середине 2008 года ожидаемо сменился их резким падением: нисходящий тренд прослеживался  в целом до весны текущего года.

Быстрый подъем цен на нефть с конца весны до середины лета 2009 года стал причиной возвращения чрезмерно оптимистических ожиданий. Однако рост цен не был подкреплен фундаментальными факторами, что не позволяет рассчитывать на длительное повышение стоимости нефти на мировых рынках.

На повышение стоимости  нефти оказывают влияние следующие  факторы:

1.Высокая ликвидность  в мировой экономике. В США  на 1 июня текущего года прирост  денежной базы составил в годовом  выражении 104% (за аналогичный период прошлого года – 1,5%).

2.Спекуляции и отсутствие альтернативных направлений инвестирования в условиях затоваривания глобальных рынков. Сегодня цена на нефть в значительной степени определяется за пределами нефтяного рынка в зависимости от масштабов притока или оттока спекулятивного финансового капитала на рынок «бумажной» нефти.

3. Существенное снижение  добычи нефти странами ОПЕК, с  июля 2008 года по март 2009 года составившее  3,38 млн. баррелей в день.

По мнению многих экспертов, наблюдавшийся в последние месяцы резкий подъем цен на нефть не имеет под собой устойчивой базы. В последние месяцы спрос на нефть падает, а предложение растет. Такая ситуация прогнозируется и на перспективу.

Международное энергетическое агентство (МЭА) практически ежемесячно сокращает прогнозы мирового спроса на нефть в 2009 году по мере ухудшения оценок падения глобального ВВП. МЭА в июле снизило прогноз спроса на нефть в перспективе пяти лет, ожидая, что спрос восстановится до уровня 2008 года не раньше, чем в 2012 году при оптимистическом сценарии.

Согласно консервативному прогнозу ОПЕК, мировой спрос на нефть восстановится до уровня 2008 года не ранее 2013 года. Оптимистический сценарий ОПЕК предполагает восстановление мирового спроса на нефть к 2011 г.

Между тем, промышленные запасы нефти в странах ОЭСР продолжают расти. Предложение нефти на мировых рынках увеличивается и благодаря росту добычи странами ОПЕК, который наблюдается четвертый месяц.

Недавняя активизация  в развитых странах политических решений в области повышения энергоэффективности, по всей вероятности, приведет к дополнительному уменьшению спроса на нефть и сокращению зависимости от нее.

В то же время нефтяные страны готовы к достаточно низким ценам: цена нефти, необходимая для  балансирования бюджетов 2009 года таких  стран как Саудовская Аравия, Кувейт, ОАЭ, Ливия, Алжир и Катар,  составляет не более 50 долларов США за баррель.

Таким образом, фундаментальные  факторы фактически свидетельствуют  о возможном сохранении в среднесрочной  перспективе умеренных цен на рынке нефти при отсутствии массированного спекулятивного воздействия извне.

В настоящее время  странами в целях снижения спекулятивной  составляющей в цене на нефть осуществляется разработка соответствующих мер. Так, в ходе последнего саммита лидеров «большой восьмерки» было предложено ввести запрет спекулятивной торговли нефтью и установить ценовой коридор для «черного золота».

Комиссия по торговым операциям на товарных рынках США  изучает влияние, которое оказывают  спекулянты на рынке нефти, а также  способы возможного ограничения этого влияния и увеличения прозрачности рынка.  Результатом работы Комиссии может стать повышение залоговых требований и (или) существенное ограничение максимально разрешенного объема позиций, подобно тому, как сделано на зерновом рынке.

Принятие таких мер  будет способствовать приближению текущих цен на нефть к ее действительной стоимости, обусловленной фундаментальными факторами. Тем самым в долгосрочной перспективе можно ожидать умеренного роста цен на нефть, а в среднесрочной перспективе их корректировки до «неспекулятивного» уровня.

 

2.2. Цели бюджетной политики в 2010-2012 годах

 

Бюджетная политика на 2010-2012 годы направлена, с одной стороны, на выход экономики из кризиса  и решение важнейших социальных задач, а с другой - на восстановление макроэкономической и бюджетной стабильности.

Основными целями бюджетной  политики в 2010-2012 годах являются:

1. Использование бюджета в качестве одного из важнейших инструментов стимулирования экономики в период выхода из кризиса.
2. Обеспечение средне- и долгосрочной макроэкономической и бюджетной устойчивости. В ближайшие годы потребуется адаптация бюджетных расходов к  более низкому уровню доходов.
3. Повышение эффективности расходов бюджета. В условиях вынужденного снижения объемов расходов бюджета необходимо обеспечить высокое качество государственных услуг и эффективное использование бюджетных средств.
4. Повышение эффективности налоговой системы.
5. Создание пенсионной системы, обеспечивающей достойный уровень жизни пенсионерам.
6. Разработка и реализация совместно с Банком России мер по поддержанию стабильности банковской системы.

1) Использование  бюджета в качестве одного  из важнейших инструментов стимулирования экономики в период выхода из кризиса.

В 2008 году рост мирового ВВП составил 3,4% в сравнении с 5,2% годом ранее. По последним прогнозам международных организаций, в 2009 году падение мировой экономики может составить до 3% на фоне значительного сокращения международной торговли.

Россию кризис коснулся сразу по нескольким направлениям. Осенью прошлого года произошло резкое падение внешнего спроса на основные экспортируемые товары, что привело к падению цен на экспорт. Быстрое снижение экспортных доходов сократило внутренний спрос. Одновременно Россия наряду с другими странами почувствовала резкое сжатие внешнего финансирования. Прекращение притока дешевых иностранных займов и возросшая неопределенность существенно снизили объемы кредитования российской экономики.

В первом полугодии 2009 г. продолжилась тенденция к сокращению основных экономических показателей. Темпы падения ВВП превышают 10%, промышленного производства – почти 15%, инвестиций – более 18%. Отмечено также снижение потребительского спроса (оборот розничной торговли сократился на 3%) вследствие падения заработной платы также почти на 3%. Продолжается рост безработицы, за последний год она увеличилась на 2,5 п.п.

Тем не менее, наличие  значительных золотовалютных резервов позволило стране значительного ослабить влияние мирового кризиса на российскую экономику, избежать существенных проблем в банковской системе и сгладить резкие колебания валютного курса. Накопленные в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния значительные средства – на 1 января 2009 года они составляли 4027,6 млрд. рублей (137,1 млрд. долларов США) и 2584,5 млрд. рублей (88,0 млрд. долларов США) соответственно – позволяют финансировать бюджетные обязательства государства и осуществлять поддержку реального сектора экономики в текущем и последующих годах. 

В период 2010-2012 годов (особенно в следующем году - в период начала выхода страны из кризиса) в рамках достижения этой цели необходимо решение следующих задач:

а) Использование мер фискальной политики для стимулирования внутреннего спроса и решения острых социальных проблем.

Россия, как и другие страны, сталкивается с различными социальными проблемами в период мирового финансового кризиса. С одной стороны, это снижение уровня жизни граждан, рост безработицы, а с другой — замедление развития отраслей социальной сферы. Эти проблемы придется решать и в посткризисном периоде. Бюджетная политика на 2010-2012 годы предполагает ряд мер по повышению обеспеченности незащищенных слоев населения. В частности, с 2010 года происходит существенное увеличение трудовых пенсий. Продолжится реализация национальных проектов социальной направленности.

б) Поддержка реального сектора экономики в условиях рецессии и посткризисного периода.

В текущем году осуществляется целый комплекс мер, направленных на поддержку реального сектора  экономики. Поддержка оказывается  как отдельным предприятиям (в рамках списка системообразующих предприятий, утвержденного в конце 2008 года), так и отраслям в целом. Меры включают в себя прямую поддержку из бюджета, предоставление госгарантий по кредитам, дополнительную капитализацию банковской системы для восстановления кредитования, а также отдельные налоговые стимулы.

В 2010-м и последующих  годах объем такой поддержки  будет постепенно сокращаться, по мере выхода экономики из кризиса. В первую очередь это касается помощи, оказываемой напрямую из бюджета. В ближайшее время фискальная политика должна быть главным образом нацелена на восстановление нормального функционирования экономики, дальнейшее стимулирование кредитования реального сектора, а также перестройку предприятий на работу в новых внешних и внутренних условиях. Реструктуризация предприятий и повышение эффективности их работы будет способствовать диверсификации экономики, сократит долю нефтегазового сектора, доминировавшего в последние годы. Это в свою очередь в дальнейшем станет залогом стабильного роста экономики.

2) Обеспечение средне- и долгосрочной макроэкономической и бюджетной устойчивости.

Как уже отмечалось, в  ближайшие три года российская экономика  столкнется с резким сокращением ресурсов – причем это касается как текущих доходов, так и накопленных ранее резервов. В этой связи придется проводить такую политику в области расходов, которая бы, с одной стороны, стимулировала рост внутреннего спроса и производства, а с другой стороны - не допускала обострения социальных проблем и при этом не вела бы к чрезмерному росту бюджетного дефицита и необходимости стремительно наращивать государственный долг.

До кризиса расходы  бюджетной системы и, в частности, федерального бюджета, из года в год  неизменно увеличивались. Рост расходов заметно опережал темпы роста экономики и коснулся практически всех направлений расходов. Сейчас перед правительством остро стоит задача коррекции бюджетной политики, ее адаптации к периоду низких государственных доходов.

Ближайшие несколько  лет должны стать переходным периодом, когда правительству придется балансировать между необходимостью проведения стимулирующей бюджетной политики и восстановлением макроэкономической стабильности. Компромисс между этими требованиями будет достигаться при постепенном сокращении бюджетного дефицита – до 7,5% ВВП в 2010 году, 4,3% ВВП в 2011 году и 3% ВВП в 2012 году.

После завершения переходного  периода необходимо будет как  можно скорее вернуться к тем  принципам бюджетной политики, которые  были закреплены в Бюджетном кодексе в 2008 году. Величина расходов федерального бюджета должна находиться на уровне суммы не нефтегазовых доходов, нефтегазового трансферта в размере 3,7% ВВП и финансирования дефицита за счет прочих источников (преимущественно, долговое финансирование) в размере не более 1% ВВП. Использование средств фонда национального благосостояния допустимо лишь для поддержки пенсионной системы.

Такие бюджетные правила  позволят обеспечить стабильность бюджетной  системы в долгосрочном периоде, предотвратят чрезмерное наращивание  государственного долга, создадут благоприятные условия для внутренних и внешних инвестиций, невозможных при нестабильности бюджета и, как следствие, экономики.

Следует отметить, что  при больших объемах дефицита бюджета могут возникнуть определенные затруднения в результате конкуренции  государства и частного сектора на рынках капитала. Из-за ограничения доступа к кредиту корпорации наращивают выпуск облигаций. В июне текущего года было зарегистрировано 27 новых выпусков корпоративных облигаций объемом в 221 млрд.рублей. Портфель корпоративных облигаций растет быстрее портфеля ОФЗ. Доходность корпоративных бумаг существенно выше доходности ОФЗ.

С начала 2009 года российские корпорации разместили 21 выпуск еврооблигаций. Объем размещения составил 10,4 млрд.долл.

3) Повышение  эффективности расходов бюджета

Уровень эффективности  многих государственных расходов в  нашей стране остается низким. Необходимо принять целенаправленные меры по повышению эффективности государственных расходов, чтобы сокращение расходов не затормозило развитие экономики и не отразилось на объеме и качестве получаемых гражданами бюджетных услуг, по следующим направлениям:

а) Комплексная  инвентаризация бюджетных обязательств, особенно - в социальной сфере. Итогом такой инвентаризации должна стать выработка предложений по отмене тех нормативных актов, финансирование которых не способствует устойчивому экономическому росту и развитию социальной сферы, но ложится «тяжёлым грузом» на бюджетную систему.

б) Совершенствование программно-целевого принципа в бюджетном процессе. В рамках этого направления необходимо разработать и внедрить эффективную систему распределения бюджетных средств по ведомственным программам, которые нацелены на решение острых социальных и экономических проблем.

в) Сокращение государственного сектора и одновременное повышение его эффективности. Это, прежде всего, касается отраслей социальной сферы, особенно образования и здравоохранения.