Свободные экономические зоны

     Во-вторых, массовая раздача зональных преференций  отдельным территориальным образованиям без четких на то критериев спровоцировала волну самостийного возникновения новых зональных структур, когда та или иная территория (город, область, морской порт, центр науки или просто российская глубинка) объявляла о принятии ею соответствующего статуса, лоббируя его утверждение в верхах. Руководство России оказалось под массированным давлением: в 1991 г. около 150 регионов добивались образования на своих территориях свободных зон. Такая активность местных властей отражала их стремление хоть как-то бороться с кризисными процессами, отгородиться с помощью статуса зоны от массы различных проблем, нахлынувших, как им представлялось, из центра.

     В конце 1991-начале 1992 гг., когда российское руководство приняло курс на широкое открытие экономики в целях ее стабилизации, выборочная либерализация предпринимательского климата на уровне отдельных зональных территорий во многом лишалась своего смысла. Принятые в этот период в Российской Федерации нормативно-правовые акты по регулированию внешнеэкономической деятельности не предусматривали должных изъятий применительно к зональным территориям. И хотя действовавшие в зонах статусные положения формально никто не отменял, налоговые службы истолковали их как утратившие силу, что фактически упраздняло значительную часть ранее предоставленных зонам льгот.

     Такая неопределенность в законодательно-правовом положении СЭЗ вызвало беспокойство иностранных инвесторов, расценивших сложившуюся ситуацию как принципиальный отход правительства от линии на создание зон. Это, а также просьба руководителей зональных администраций (официальное обращение в федеральные органы власти весной 1992 г.) гарантировать действие ранее введенной в зонах системы льгот способствовали выходу в июне 1992 г. указа президента, в котором было подтверждено действие прежних зональных преференций для иностранных предприятий и предприятий с иностранными инвестициями, сохранены отдельные льготы в области внешнеэкономической деятельности для российских предприятий и даже предусмотрены некоторые общие дополнительные льготы, нацеленные на облегчение финансирования объектов инфраструктуры в зонах (предоставление для этих целей бюджетных кредитов, направление в специальные зональные фонды части средств от приватизации федеральной собственности и др.). Принятие указа способствовало тому, что в отдельных, наиболее "продвинутых" зонах (Находка, Калининград) началась практическая разработка стратегии развития территории и конкретных инвестиционных проектов по ее обустройству.

     Тем не менее, к началу 1993 г. в правительстве  возобладала линия на ликвидацию "суперзон". Подготовленный проект Закона РФ "О свободных экономических зонах" предусматривал формирование преимущественно микрозон двух разновидностей - свободных таможенных зон и зон экспортного производства. В основу отбора зональных территорий был положен принцип сочетания их выгодного географического положения с минимизацией затрат на их инфраструктурное обустройство, что обосновывалось необходимостью более реалистичного подхода к масштабности зональных проектов.

     На  фактическое закрытие ранее созданных  зон были направлены решения, принятые в июне 1993 г.: законодательное урезание предоставленных зонам таможенных льгот (Закон РФ "0 таможенном тарифе") и очередная отмена налоговых преференций (письмо ГНС и Минфина РФ). И хотя иностранным инвесторам указом президента были даны гарантии по сохранению прежних условий деятельности на три года вперед, над зонами нависла атмосфера бесперспективности.⁹

     Такое развитие событий, прежде всего, отражало стремление правительства удержать те или иные территории, претендующие на статус свободной зоны, в пределах национального экономического пространства.

     В результате, к осени 1994 г. наметились следующие контуры российской зональной политики:

     - урезание (до 1-2 кв/км) возможных размеров свободных зон, исключающее создание относительно крупных комплексных зон свободного предпринимательства; 

     - формальное заимствование и перенос на российскую почву простейших образцов из мировой зональной практики без учета ее перспективных тенденций и увязки с национальной промышленной политикой;

     - усложненная система управления зонами, сопряженная с многочисленными бюрократическими согласованиями и невозможностью создания зон по инициативе "снизу".

     Ряд регионов, не дожидаясь соответствующих  законодательных решений, начал интенсивную работу по реализации проектов точечных и локальных с таможенных зон (обустройство территории, создание Компании развития и т.п.). Они сумели мобилизовать необходимые стартовые средства (кто - частные, а кто - государственные), и это предопределило их ближайший успех. Первая по такому пути пошла СЭЗ "Находка": опираясь на правительственное постановление о принципиальной возможности создавать на своей территории таможенные зоны, а также - специально предоставленным на эти цели бюджетным кредитом Минфина (март 1995 г.), она образовала первую подобную зону уже к лету 1995 г. В том же направлении, но уже без федеральной государственной поддержки, действовали правительство Московской области (проект СЭЗ "Шерризон"), мэрия Санкт-Петербурга (свободная таможенная зона "Гавань"), администрация Ульяновска (аналогичная зона в районе городского аэропорта).¹⁰

     Напротив, другие крупные территории активизировали усилия по лоббированию эксклюзивных правительственных решений, гарантирующих им либо воссоздание прежних, либо получение принципиально новых индивидуальных преференций. Следует отметить, что правительство - вразрез с собственным курсом на организацию исключительно локальных СЭЗ - поддалось этому давлению: был восстановлен режим беспошлинной торговли в пределах Калининградской области, а в июле 1994 г. была создана зона экономического благоприятствования в Ингушетии - "своеобразная модель оффшорной зоны, весьма далекая от общепринятых стандартов". Причем, когда в марте 1995 г. все индивидуальные таможенные льготы в РФ были вновь официально отменены, борьба территорий за особые привилегии не прекратилась. В частности, Калининградская область добилась принятия в ноябре 1995 г. Госдумой РФ отдельного федерального Закона "Об Особой экономической зоне в Калининградской области", возвращавшего ей режим таможенной экстерриториальности. 22 января 1996 г. этот Закон был подписан Президентом ( в ред. от 22.08.2004года).¹¹

     Около 21 СЭЗ появились в России в 90- х годах. Возможно, и больше, так как процесс создания зон экономического благоприятствования носил стихийный характер, правовые основы функционирования ряда зон закладывались непосредственно в регионах. Число таких зон экономического благоприятствования довольно велико, многие из них действуют и в настоящее время. Если же говорить о СЭЗ, деятельность которых регулируется на федеральном уровне, то в настоящее время абсолютное большинство из них фактически не функционирует. Это при том, что официально (постановлением Правительства РФ №821 от 3.07.97) прекращена деятельность лишь оффшорной зоны в Республике Ингушетия (Международный бизнес-центр “Ингушетия”)¹². Интересен и тот факт, что ни один государственный орган не может дать точной информации о том, какая зона и в какой степени является действующей. С определенной долей уверенности можно утверждать, что сейчас реально функционируют лишь СЭЗ в Калининградской и Магаданской областях.

       Правовые основы функционирования 11 зон были заложены в двух постановлениях Верховного совета (ВС) РСФСР от 14.07.90 №106-1 и от 13.09.90 №165-1 “0 создании зон свободного предпринимательства”. Помимо двух рамочных постановлений, правовая база функционирования отдельных зон устанавливалась указами Председателя Президиума ВС РСФСР (позже Президента РФ) “Об экономическом и юридическом статусе зон”, а также постановлениями Совета министров РСФСР (позже Правительства РФ) “О создании и первоочередных мерах по развитию зон”. Хотя следует отметить, что правовые основы функционирования технополиса “Зеленоград” были закреплены только в рамочном постановлении ВС РСФСР 165-1 (см. прил.). Лишь деятельность СЭЗ в Калининградской области, а также особой экономической зоны в Магаданской области регулируется федеральными законами.¹³

     Указанные постановления, как Верховного совета РСФСР, так и Правительства РФ, а также соответствующие нормативно-правовые акты предусматривали разработку и принятие рамочного федерального закона “О свободных экономических зонах”, который должен касаться общих вопросов деятельности СЭЗ. Однако разработка закона о СЭЗ затянулась, что привело к острым правовым коллизиям в области правового регулирования деятельности СЭЗ как на федеральном, так и на региональном уровне.

     На  федеральном уровне в статье 23 Федерального закона “О государственном регулировании внешнеторговой деятельности” (в редакции от 10.02.99 32-ФЗ) СЭЗ определяется, как особый режим осуществления отдельных видов внешнеторговой деятельности при этом дается ссылка на федеральный закон “О свободных экономических зонах”, который к тому времени не был принят.¹⁴ Правовые коллизии порождаются, прежде всего, несовершенством соответствующих региональных законов, которые на практике только приводят к бюджетным потерям в результате неоправданной раздачи налоговых льгот резидентам локальных СЭЗ. Так, закон Калининградской области от 9.10.97 “О локальных свободных экономических зонах” допускает получение статуса резидента локальной СЭЗ действующими предприятиями. Предоставление налоговых льгот в СЭЗ в теории обычно обосновывается тем, что это стимулирует создание новых предприятий и тем самым способствует расширению налоговой базы в перспективе. Освобождение действующих хозяйствующих субъектов от уплаты налогов сопряжено с реальными потерями для бюджета территории.

     Закон не предъявляет к резидентам СЭЗ  требований об осуществлении хозяйственной деятельности именно на территории данной СЭЗ. Вследствие этого существует угроза перерождения СЭЗ в оффшорную зону, в которой предприятие регистрируется ради получения налоговых льгот, а хозяйственную деятельность при этом осуществляет на другой территории функционирование оффшорных зон, не дает региону прироста рабочих мест или увеличения налоговой базы, а выгоды, получаемые региональным бюджетом от регистрационных сборов достигаются за счет соседних регионов, которые теряют своих налогоплательщиков. Создание оффшорных зон на территории России неэффективно, и применять подобную форму хозяйствования не следует хотя бы по причине того, что такие зоны могут успешно функционировать только в масштабах всего государства.

     Наряду  с концептуальными недостатками в региональном законодательстве о свободных экономических зонах отсутствует единый подход к пониманию сущности экономического режима СЭЗ, а это приводит к «придумыванию» расплывчатых и неясных формулировок, касающихся статуса СЭЗ: «зона экономического благоприятствования», «зона свободного предпринимательства», «особая экономическая зона» и т.д. Причем, как правило, цели создания и особенности каждого из указанных экономических режимов в значительной мере совпадают. Однако проект федерального закона “О свободных экономических зонах”, разработанный в 1998 г. и одобренный Государственной думой РФ в 2000 г., далек от совершенства. Анализ основных положений данного законопроекта экспертами РЦЭР выявил существенные недостатки и противоречия в отношении других законодательных актов РФ.¹⁵

     Таким образом, рассматривая СЭЗ как достаточно действенный инструмент повышения  эффективности экономики, углубления интеграции стран в мировую хозяйственную систему, следует иметь в виду, что в России полноценные и эффективные СЭЗ должны иметь реальную законодательную базу. Это, однако, перечеркивает попыток создания аналогов СЭЗ в различных регионах страны. Создание таких зон готовит почву, кадры, инвесторов для принятия решения к моменту утверждения закона о СЭЗ законодательными органами нашей страны. Примером такого аналога СЭЗ на территории Дальнего Востока является Особая экономическая зона «Магадан».  

     2.2 Свободные экономические зоны на Дальнем Востоке РФ 

     Рассматривая  необходимость и возможность создания СЭЗ на территории дальневосточных субъектов РФ, следует учитывать некоторые особенности региона, а именно:

     - огромную протяженность сухопутных и морских границ с регионом АТР. Эта особенность дает возможность и делает насущной необходимость широкой и глубокой интеграции субъектов Федерации дальнего Востока в этот динамично развивающийся регион мира;

     - наличие значительной по объемам  и уникальной по составу природно-сырьевой базы в регионе. Объединив первые две предпосылки, можно сделать вывод о возможности и необходимости создания СЭЗ I поколения на территориях, имеющих запасы природно-сырьевых ресурсов и удобные выходы к международным транспортным магистралям;

     - значительную отдаленность Дальнего  Востока от основных промышленных  центров и районов нашей страны, что ставит на повестку дня вопрос о необходимости создания здесь собственной промышленной базы и сельскохозяйственного производства.

       Учитывая все три предпосылки  в совокупности, можно говорить  о необходимости создания производственных СЭЗ I поколения как импортозамещаюшего, так и экспортного профиля; наличие значительного производственного в научно-технического потенциала в ряде крупных центров Дальнего Востока, что делает возможным ставить вопрос о создании там научных парков или «инкубаторов технологий», т. е. СЭЗ III поколения.¹⁶

     Степень развития и качественный состав экономического потенциала субъектов Федерации российского Дальнего Востока весьма дифференцирован преимущественно, но географическому признаку: Север — Юг. Наиболее развитыми в промышленном и в научно-техническом отношении являются южные регионы Дальнего Востока. Эти регионы обладают также выходом к незамерзающим морям. Именно для них в первую очередь приемлем путь развития посредством создания различных СЭЗ. Что же касается северных субъектов Федерации и северных районов, то там практически отсутствует какая-либо эффективная инфраструктура. Создание СЭЗ в этих регионах и их инфраструктуры потребуют весьма и весьма значительных и рисковых капиталовложений, в настоящее время нереально и неоправданно. Развитие таких территорий скорее следует основывать на реализации концессионных проектов и сотрудничестве на основе соглашений о разделе продукции. Законодательная база для такого сотрудничества - закон о разделе продукции - в нашей стране имеется. Для эффективной же реализации получаемой на этих условиях продукции возможно создание торговых зон в удобных в транспортном отношении точках (морские порты на побережье, крупные транспортные узлы я т. п.).