Экономика природопользования и экономический инструментарий охраны окружающей среды

На практике при определении  приоритетов альтернативных природоохранных  действий приходится помимо затрат и выгод учитывать и другие факторы. К ним относятся:

• социальные и политические ограничения;
• наличие местных и/или иностранных источников финансирования;
• институциональные возможности и институциональный потенциал;
• готовность институциональных структур;
• сложность проекта.

Важно установить приоритеты до рассмотрения подобных факторов. Как только будут установлены "идеальные" приоритеты, необходимо приступить к рассмотрению перечисленных ограничений.

Хотя анализ "затраты-выгоды" помогает установить приоритеты для  всего набора мер, которые необходимо осуществить для решения конкретной экологической проблемы, соотнесение степени приоритетности одной проблемы по отношению к другой является по существу решением политического характера. Готовность платить населения для решения различных экологических проблем (например, загрязнение воздушной среды или воды) и минимизация рисков здоровья человека (например, риски, обусловленные бактериологическими или химическими факторами, хронические заболевания или генетические эффекты) может быть определена только в процессе выработки и реализации самих политических решений

Принципы оценки государственного вмешательства

Двумя важными факторами, которые определяют необходимость  государственного вмешательства, являются экономическая эффективность (т.е. увеличивает  ли такое вмешательство общественное благосостояние) и справедливость (т.е. завершается ли такое вмешательство в конечном итоге справедливым распределением затрат и выгод). Вопрос о справедливости может в какой-то мере оказаться менее важным на уровне одного проекта, поскольку могут быть использованы решения политического характера с целью перераспределения благ (например, поступления от налогов могут быть направлены для помощи менее обеспеченным группам населения). Принципы платности за загрязнение ("загрязнитель платит") и пользования природными ресурсами ("пользователь платит") должны рассматриваться в качестве руководящих правил. Они не являются дополнительными факторами учета, а представляют собой прямые рекомендации, характеризующие эффективность и справедливость.

Эффективность

Эффективность имеет  в экономике специальное и четко определенное значение. Когда мы говорим об эффективности, имеется в виду эффективное использование или распределение ресурсов. Если все ресурсы (рабочая сила, капитал и природные ресурсы) используются эффективно, то общественное благосостояние максимизируется. Таким образом, эффективность в экономике, это то же самое, что максимизация общественного благосостояния. Основным требованием для достижения эффективного распределения ресурсов являются отсутствие провалов рынка.

Государственное вмешательство, направленное на решение природоохранных проблем, или иные формы такого вмешательства обычно оцениваются с помощью приращенных (предельных) величин. Это означает, что мы рассматриваем предельные изменения как измеритель прироста общественного благосостояния, а не оцениваем суммарный объем общего благосостояния. Расчет общественного благосостояния выполняется с помощью анализа "затраты – выгоды".

Справедливость

Справедливость связана  с распределением ресурсов в обществе. В данном случае мы будет рассматривать ее и на уровне проектов, и общей политики. Интерес здесь представляет анализ распределения затрат и выгод, которые возникают при осуществлении государственного вмешательства, когда определяются общественные группы, оказавшиеся "победителями" (в выигрыше) и "проигравшими".

По-видимому, несправедливыми  могут быть признаны те природоохранные  меры, которые станут дополнительным бременем для менее обеспеченной (бедной) части общества. Пример: заставить бедных платить полную сумму платежей за использование воды и предоставление услуг, связанных с водоснабжением.

Это связано с тем, что эффект воздействия отдельных  проектов может быть сглажен с  помощью общей системы налогообложения доходов или путем выплаты социальных пособий группам, находящихся в неблагоприятном положении. Однако, следует признать, что в некоторых случаях эти механизмы для перераспределения дохода не срабатывают и тогда важное значение приобретает изучение распределения выгод и убытков от реализации природоохранного проекта.

Принципы "загрязнитель платит" и "пользователь платит"

Принцип “загрязнитель  платит” является основополагающим принципом, который был введен Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), для использования в природоохранных проектах и политике. Этот принцип постулирует, каким образом затраты и выгоды природоохранной политики и проектов должны быть распределены между загрязнителями и их жертвами. Идея состоит в том, что именно загрязнитель должен нести бремя затрат на предотвращение и/или ликвидацию загрязнения. Таким образом, этот принцип позволяет стимулировать уменьшение загрязнения. Он способствует эффективному использованию ресурсов. Экологические налоги, платежи и другие инструменты экологической политики должны применяться в соответствии с данным принципом.

Общее понимание того, что загрязнение является проявлением  экстерналий, приводит к идее об ответственности  загрязнителей за ущерб, наносимый  их загрязнением. Этот подход лежит  в основе многих законодательных актов, относящихся к налогам, связанным с загрязнением, а также лежит в основе штрафов за аварийное загрязнение

Принцип "пользователь платит" созвучен принципу "загрязнитель платит". В данном случае вопрос состоит в том, что пользователь природоохранных услуг или пользователь природных ресурсов должен оплачивать расходы по предоставлению подобных услуг или пользованию ресурсом. Оплата услуг подобного рода должна возлагаться на пользователей, а не включаться в государственный бюджет или бюджеты других источников финансирования (то есть субсидироваться из них). Более того, если пользователь полностью оплачивает общественные издержки, то у него появляется экономический стимул, способствующий экономному использованию экологических услуг или рациональному потреблению ресурсов.

Провалы в государственной политике

Причины провалов в деятельности государства

В идеальном случае корректирующие действия правительственных органов  направлены на превентивное регулирование или, по крайней мере, на компенсацию последствий провалов рынка, используя для этой цели различные механизмы, рассмотренные в предыдущем разделе, т.е. макроэкономическую и секторальную политику, программы и проекты

На практике реализация государственной политики может  создать новые диспропорции на рынке. Провалы политики в этом случае демонстрируют неспособность государства наладить работу эффективных институтов в условиях острой необходимости в решении проблем экстерналий близки по своей сути к характеристике провалов рынка.

Существует множество  причин провалов политики, некоторые из которых приводятся ниже.

Во-первых, корректировка  провалов рынка сама по себе в редких случаях является главной причиной государственного вмешательства. Могут  превалировать и другие соображения, такие как национальная безопасность, социальная справедливость, управление макроэкономикой и политическая целесообразность. В результате вмешательства государства могут появиться побочные, ранее не прогнозировавшиеся отрицательные последствия для окружающей среды.

Во-вторых, правительство  может не обладать необходимой информацией или не иметь ресурсов для анализа полноты последствий от своего вмешательства. Это означает, что даже вмешательство с благими намерениями может привести к нежелательным результатам вследствие сложности экологических проблем. Так, традиционное государственное регулирование в сельском хозяйстве, энергетике, промышленности может иметь крайне нежелательные экологические последствия.

В третьих, государство  в лице законодательной ветви  власти может иметь благие намерения  и, в принципе, создавать адекватные природоохранные законы. Однако, такие законы должны выполняться на практике государственными чиновниками. Эти должностные лица не всегда имеют явно выраженных стимулов, чтобы действовать, исходя из общественных интересов. Тогда их действия должны четко контролироваться обществом, а это не легко осуществить.

Существует большое  количество примеров провалов политики. Отраслевая политика часто предусматривает  субсидии или поддержку для некоторых  направлений деятельности, которые  имеют негативные экологические последствия. Один из примеров – энергетика. Энергопотребление порождает ряд экологических проблем локального, регионального и глобального характера.

Другой пример провала  отраслевой политики – экологические  последствия развития сельского  хозяйства. Единая сельскохозяйственная политика Европейского сообщества (ЕС) и ее воздействие на окружающую среду – яркий пример провала такого рода.

Типы провалов в государственной политике

Провалы в политике могут  быть объединены в четыре основных типа.

К провалам первого типа можно отнести искажения, вносимые в хорошо функционирующие рынки непродуманными действиями государства в сфере налогов, субсидий, распределения квот, нормативов, а также неэффективной работой государственных предприятий и реализацией крупных государственных проектов с незначительной экономической прибылью и значительным воздействием на окружающую среду. В этом случае можно сравнить государство со слоном в посудной лавке.

Ко второму типу провалов в политике относится неспособность  государственных органов проанализировать и интернализовать побочные негативные последствия обоснованного государственного вмешательства.

К третьему типу провалов в политике относится государственное  вмешательство, которое направлено на корректировку или смягчение рыночных провалов, но в конечном итоге приводит к еще более худшему результату - "думали как лучше, а получилось, как всегда". Необходимо еще раз подчеркнуть, что наличие провалов рынка не требует во всех без исключения случаев вмешательства государства с целью корректировки таких провалов, а лишь свидетельствует о том, что подобные вмешательства могут оказаться полезными.

Последним типом провалов в политике является бездействие  государства при провалах рынка, когда явно ощущается необходимость  такого вмешательства с целью улучшения функционирования рынка, и связанные с этим затраты будут полностью оправданы предполагаемыми выгодами.

Подводя итог, можно утверждать, что провалы в политике могут  иметь место как в случаях, когда правительство вмешивается, но нет необходимости вмешиваться (или государственное вмешательство должно было осуществляться каким-либо другим способом), так и когда государство оказывается не способным осуществить корректирующие воздействия.

Анализ «затраты – выгоды»

Описание  анализа «затраты – выгоды»

Существует несколько  вариаций АЗВ при экспертизе проектов (политических действий), но как правило  большинство из них они включает в себя следующую последовательность действий:

Первый этап определение базового сценария, т.е. анализ ситуации в случае отсутствия каких-либо действий. Предлагаемая для оценки деятельность изучается по отношению к этой базовой (отсчетной) позиции. Заметим, что последняя не тождественна текущей ситуации. Так, может случиться, что при отсутствии каких-либо природоохранных мер фирмой экологические условия ухудшаться. Тогда любые изменения в окружающей среде уже придется сравнивать с уже ухудшившимися условиями, которые теперь стали базовыми (отсчетными). Отсюда следует, что не всегда бывает легко установить базовый сценарий, но это является важным этапом в проведении АЗВ.

Примером постоянно  ухудшающейся отсчетной ситуации является эрозия почвы, если не применять почвозащитных  мер. В случае высоких темпов эрозии почвы базовым сценарием, с которым надо будет сравнивать разные варианты проведения противоэрозионных мероприятий, будет ситуация уменьшающихся с каждым годом урожаев из-за потери верхнего почвенного слоя и питательных веществ. Рассматриваемые меры по сдерживанию эрозии, видимо, не дадут прибавки урожая к текущему уровню, но они определенно приведут к лучшим урожаям по сравнению с ожидаемым сокращением урожая (базовый сценарий), поэтому вполне могут рассматриваться как эффективные.

Вторым этапом АЗВ  является определение альтернатив экологической политики (или мероприятий по реализации проектов). Под альтернативами имеются в виду различные виды деятельности, которые направлены на решение экологической проблемы. Их следует оценить и сравнить. Данные альтернативы могут включать в себя различные типы экологических стандартов, разные виды рыночных стимулов и разные подходы к организации общественного участия.

Третий этап АЗВ – определение потенциальных (ожидаемых) изменений в выходных параметрах (например, определенное сокращение выбросов или снижение загрязнения водоема) и рисков. Этот этап, как правило, основан на итогах научных исследований, например, связи между выбросами загрязняющего вещества и увеличением риска заболевания раком легких, или последствий процесса выщелачивания нитратов и эвтрофикацией поверхностных водоемов.

Четвертым этапом АЗВ  должна быть экономическая оценка затрат и выгод.

Улучшение состояния  окружающей среды может принести разнообразные выгоды для людей, например, улучшить их здоровье и снизить уровень смертности, расширить рекреационные возможности, повысить урожайность сельскохозяйственных культур и снизить материальный ущерб, увеличить генетическое разнообразие и сохранить духовные ценности. Некоторые из этих выгод можно оценить посредством рынка (достаточно просто оценить в деньгах увеличение урожая), но гораздо сложнее оценить те выгоды, которые не имеют рыночной стоимости. Тем не менее, экономисты, применяя различные методы, пытаются выявить, какие из этих выгод наиболее предпочтительны для населения. Этот вопрос будет более развернуто представлен в следующем разделе.