Экономика природопользования и экономический инструментарий охраны окружающей среды

Важнейшим препятствием для саморегулирования рынка  является вовлечение большого количества сторон в решение экологической проблемы. Если проблема ограничивается только двусторонними контактами, например, два рыболова ловят рыбу в одном пруду, то переговоры по нахождению взаимоприемлемого решения, скорее всего, пройдут успешно. Однако, если проблема касается загрязнения воздушного бассейна крупного города, издержки определения участников, проведения переговоров и правоприменения становятся очень большими.

Большое количество участников - это не только проблема размерности. При большом количестве участников при решении экологической проблемы обязательно найдутся “бесплатные ездоки/зайцы”, то есть категория лиц, получающих эффект от борьбы с экстерналиями бесплатно. Действительно, например, эффекты от улучшения состояния воздуха не могут быть распределены только между теми, кто сократил уровень выбросов или компенсировал нанесенный экологический ущерб. Индивид, не имеющий отношения к решаемой экологической проблеме, автоматически воспользуется выгодой от ее решения другими сторонами, в данном случае вдыхая чистый воздух. Таким образом, проблема “зайца” означает отсутствие стимулов у индивида (группы лиц) внести вклад в решение проблемы, так как пользу от решения можно будет получить и без несения расходов. Наличие “зайцев” предполагает, что общество не может исключить их выигрыш из поля экологических решений по социальным или политическим соображениям.

Другой случай, когда рынку трудно найти решение самостоятельно, – проблема с определением вовлекаемых сторон. Многие экологические проблемы возникают в условиях “размывания” форм взаимодействия сторон, когда трудно определить, кто и в какой степени вызывает деградацию природного ресурса. Например, загрязнение грунтовых вод. Этот тип загрязнения может возникнуть во многих местах (реки, озера, почва) и по многим причинам. Он оказывает воздействие на многих пользователей. Более того, может быть временной лаг между сбросами загрязнителей и отравлением подземных вод.

Есть близкая проблема, когда возможно очертить круг вовлекаемых  сторон, но невозможно провести с ними переговоры. Это случай, когда экстерналии  затрагивают интересы будущих поколений. Эти люди не имеют возможности голосовать по принятию решений сейчас, но в будущем они столкнутся с проблемой обеспеченности ресурсами, доставшимися им от предыдущих поколений.

Поэтому, с учетом вышеизложенного  провалы рынка можно рассматриваться, как неспособность институтов управления адекватно реагировать на деградацию окружающей среды. Это неспособность экономической системы решать проблемы, вызванные ею самой.

Ресурсы общего пользования и рыночные решения

Провалы рынка, связанные  с ресурсами общего пользования, могут быть также преодолены самими вовлеченными сторонами. Небольшая группа пользователей может при определенных условиях управлять этими ресурсами в устойчивом режиме. В данном случае благоприятным фактором для рынка (или действующих на нем сторон) является возможность разработки схем устойчивого развития ресурсов общего пользования, что впрочем может потребовать значительных трансакционных издержек.

Затраты на мониторинг, обеспечение  выполнения соглашения, информационный обмен, а также другие трансакционные издержки играют важную роль при определении сравнительной эффективности различных механизмов, которые, могут быть использованы для контроля за эксплуатацией ресурсов общего пользования. Например, важное значение имеет то, как:

• ресурс общего пользования ограничивается пространственно (сопоставьте пруд в деревне и открытое море). В первом случае затраты на выявление и проведение переговоров (заключение соглашений) будут незначительными, во втором - они огромны.
• пользователи общаются друг с другом (сравните выпас деревенского скота на пастбище и ловлю тунца в море). Первый случай облегчает процесс подготовки соглашения и обеспечение его соблюдения.
• можно осуществлять мониторинг деятельности (сравните использование деревней колодца и контроль за соблюдением правил в этом случае с замусориванием улиц в крупном городе). Простота мониторинга делает помимо всего прочего более решаемой проблему "зайца”.

Лекция 5. «Принципы государственного регулирования охраны окружающей среды. Провалы политики»

     Вопросы:

1. Формы государственного вмешательства
2. Необходимость установления приоритетов для государственного вмешательства
3. Принципы оценки государственного вмешательства
4. Принципы "загрязнитель платит" и "пользователь платит"
5. Причины провалов в деятельности государства
6. Типы провалов в государственной политике
7. Описание анализа «затраты – выгоды»
8. Дисконтирование
9. Концепция ценности экологических товаров и услуг
10. Методы денежной оценки экологических благ
11. Методы, не основывающиеся на финансовых и экономических вычислениях

Формы государственного вмешательства

Имеется несколько форм государственного вмешательства, с помощью которых государство регулирует рыночную деятельность. Вмешательство может осуществляться на различных уровнях, например, со стадии разработки политики, далее программ и наконец проектов. Государство может непосредственно принять участие в проектах, нацеленных на охрану окружающей среды. Подобные проекты могут предусматривать создание природоохранных территорий (таких как национальные парки) или ликвидацию ущерба от прошлого загрязнения среды, в частности ликвидацию старых свалок.

Разрабатывая и проводя  природоохранную политику, государство  преследует в качестве цели оказание эффективного воздействия на поведение  физического лица или фирмы. Политика подобного рода может быть реализована самым различным образом (увеличение уровня налогообложения деятельности, вредной в экологическом отношении, принятие законодательных актов по нормированию неэкологичных видов деятельности). Примерами другого типа могут служить субсидии, предоставляемые с целью поощрения экологически выгодных действий, или инвестиций. Отдельные мероприятия экологической политики могут быть включены в отраслевые программы (например, в области энергетики, сельского хозяйства и т.д.).

Природоохранная политика и проекты организационно объединяются в природоохранных программах. Этот инструмент предоставляет возможность более тесной координации и увязки отдельных мероприятий с имеющимися финансовыми и материальными ресурсами.

Макроэкономическая политика оказывает заметное, а иногда и  решающее влияние на окружающую среду, но улучшение среды как таковой редко является приоритетной целью такой политики. Однако, нет абсолютных догм: в последние годы в западных странах все чаще обсуждаются общие проблемы налоговой реформы, нацеленной на улучшение использования природных ресурсов. Основной идеей такого рода "зеленых" (экологоориентированных) налоговых реформ, является увеличение налогов на использование ресурсов и налогов на загрязнение, и использование получаемых средств для снижения налогов на рабочую силу (прежде всего подоходного налога). При этом одновременно решаются задачи улучшения использования природных ресурсов и увеличения занятости: в производство вовлекается более дешевая рабочая сила. Этот эффект называется в научной литературе - "двойной дивиденд".

В настоящем курсе  по экономике природопользования рассматриваются  два основных типа вмешательства  государства в рыночные отношения  с целью решения проблем охраны окружающей среды.

Как упоминалось выше, отраслевая и макроэкономическая политика страны в целом, также имеют важные экологические последствия, но рассмотрение этих вопросов выходит за рамки данного курса.

Необходимость установления приоритетов для государственного вмешательства

Очевидно, что государственное  вмешательство представляет собой процесс, на который значительное влияние оказывают политические соображения. В частности, на деятельность государственных органов оказывает воздействие ограниченность государственных бюджетных средств и таких ресурсов как рабочая сила соответствующей квалификации. Более того, те ресурсы, которые государство выделяет для достижения природоохранных целей, обычно ограничены и поэтому приходится оценивать несколько конкурирующих альтернативных вариантов использования этих ресурсов. В результате становится невозможным сразу решить все экологические проблемы – возникает необходимость установить приоритетность их решения.

Установление приоритетов  – это процесс ранжирования будущих действий, при котором определяются первоочередные мероприятия, позволяющие получить наибольшие выгоды с учетом наличных ресурсов. Основные аналитические критерии, используемые для определения приоритетности действий в области охраны окружающей среды, базируются, с одной стороны, на оценке экологического ущерба (или выгод от восстановления окружающей среды), а с другой стороны, на использовании методов наименьших затрат, применяемых для решения различных проблем.

Тот факт, что ресурсы, необходимые для решения проблем  охраны окружающей среды, ограничены, позволяет выделить два основных типа приоритетов или выбора, хотя нельзя утверждать, что они независимы друг от друга:

Во-первых, следует оценить  целесообразность использования всего  объема ресурсов для природоохранных, а не иных целей. Говоря о ресурсах, мы имеем в виду не только государственные бюджетные средства, так как выполнение нормативно-правовых актов, вызывающих расходы компаний, требует использования имеющихся ограниченных ресурсов. Например, если фермерам потребуется направлять значительные денежные средства на снижение воздействия органических веществ из навоза домашнего скота на водоемы, то у них останется меньше средств на увеличение производительности сельского хозяйства, например, на закупку более совершенной техники, удобрений и т.д. В этом случае, государству потребуется сделать выбор между более жесткими природоохранными требованиями и снижением объема производства товаров и продуктов питания. Если удастся принять природоохранные меры, которые приведут к снижению издержек, например, путем лучшего использования ресурсов, то такой конфликтной ситуации можно будет избежать. Состояние, когда экологические мероприятия являются экономически выгодными, называют ситуацией "все в выигрыше".

Во-вторых, используемые для природоохранных целей ресурсы  должны привести к достижению "наилучшего качества окружающей среды" на каждую дополнительную единицу затраченных денежных средств. Это означает, что ограниченные ресурсы необходимо использовать там, где можно получить максимальные экологические выгоды при минимальных расходах. Показателем эффективности в этом случае может служить отношение выгод к расходам.

Использование рассмотренных  выше критериев в методических документах для установления приоритетов несомненно представляет достаточно сложную задачу, которая предполагает детальный экономический анализ и зависит от местных условий. Более того, экологические приоритеты должны изменяться во времени, поскольку как затраты на ликвидацию (снижение) экологического ущерба, так и эффективность этих затрат (анализ "затраты-эффективность") для принимаемых решений будут значительно варьировать с течением времени.

Тем не менее, для процесса определения приоритетов, по-видимому, могут оказаться полезными простые эмпирические правила:

В общем случае необходимо отдать приоритет мероприятиям, которые  позволяют одновременно решить несколько проблем. Это относится к таким случаям, когда с решением одной технической проблемы связано решение нескольких природоохранных задач (например, рациональное использование энергии или использование определенных полезных ископаемых). Структурные изменения (например, при использовании разных видов энергии и топлива разного качества происходит перестройка промышленных процессов и изменение качества продукции) часто позволяют решать одновременно несколько проблем. Снижение использования угля является хорошим примером мероприятия, которое позволяет уменьшить как вредные воздействия на здоровье человека, связанные с присутствием пыли и SO₂, так и загрязнение воды. В отличие от этих мероприятий, использование природоохранных технологий на последней стадии производства позволяет решить только одну экологическую проблему.

Предотвратить проблему (профилактика) легче, чем бороться с ее последствиями. Затраты на очистку  или уменьшение экологического ущерба, когда уже оказано вредное воздействие, всегда оказываются выше, чем затраты на предотвращение этого ущерба. Например, с позиций долгосрочной перспективы будет дешевле предотвратить загрязнение почвы, произведя меньше отходов и используя эффективные методы управления отходами, чем в будущем осуществят очистку загрязненных почв).

Готовность населения  платить за улучшение окружающей среды в случае долговременных и  трансграничных внешних (экстернальных) эффектов в общем случае оказывается  гораздо ниже, чем готовность платить  за ликвидацию последствий кратковременного и локального загрязнения. Следовательно, более целесообразно устанавливать первоочередной приоритет устранению (снижению) кратковременных рисков для здоровья людей, проживающих в экологически опасных зонах, чем делать упор на достижение долговременных положительных эффектов для экосистем.