Особенности трансформации природных территорий Подмосковья

Населенные  пункты городского типа занимают в Подмосковье около 200 тыс. га. Площадь населенных  пунктов  сельского  типа  увеличилась  почти  на  200  тыс.  га  по  сравнению  с  началом  1990-х гг. и сейчас оценена в 300 тыс. га. Площадь населенных пунктов росла, в основном, за счет неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения,  городских  пустырей.  В застройку  попадали и лесные участки на землях поселений.

В  области  широко  распространены  населенные пункты для сезонного проживания горожан — дачные поселки и коллективные садоводства.  Площади  земель  под  коллективными садоводствами по официальным данным выросли  с  60 тыс. га  в 1990 г.  до  216  тыс.  га  к 2004 г. Общее  число  садовых,  огородных  и дачных участков  в области  превысило  1  млн.  (с  учетом индивидуальных  садово-огородных  участков граждан эта цифра достигает 1,8 млн. хозяйств). Летом в них может проживать до 5 млн. человек.

В последние  два десятилетия наиболее массовым видом застройки сельской местности стало строительство индивидуальных домов. Появление организованных поселков относят к началу 2000-х гг. Уже в 2007 г. в области начитывалось более 600  коттеджных поселков. Согласно Схеме территориального планирования Московской области, только за период 1992–2004 гг. под малоэтажное индивидуальное жилищное строительство, включая коттеджные поселки, планировалось отвести около 120 тыс. га земель в границах существующих поселений и на землях других категорий. Большей частью застройка ведется на неиспользуемых землях сельскохозяйственного назначения (залежах, неудобьях) и на заболоченных участках.

Наиболее престижные места для коттеджных поселков —  участки в лесу, вблизи берегов  рек и водохранилищ, а также  на пустырях вблизи Москвы. В последние 20 лет застройка лесов стала настоящим бичом наиболее популярных мест массового отдыха (вдоль Москвы-реки до черты  города,  побережье  ближних  водохранилищ,  участки  вблизи  МКАД).  Запрет  на  прямую застройку лесных участков обходили с  помощью их перевода в другие категории земель, обосновывая это тем, что участок покрыт не лесом, а древесно-кустарниковой растительностью или что он утратил  свою  природную  ценность.  Недостатком  данной  процедуры,  по  мнению  застройщиков, была ее длительность и трудоемкость⁹.

Неудивительно, что модернизированный Лесной кодекс ввел с 2007 г. аренду с целью осуществления рекреационной деятельности (сроком до 49 лет). Такие участки могут быть огорожены, а доступ граждан на них ограничен. Отсутствие в законодательстве четкой регламентации понятия «временное сооружение» позволяет построить на участке, переданном в аренду, коттедж, охотничий домик, дачу и пр.

В докладе Счетной  палаты Российской Федерации отмечено: «С марта 1997 г. по декабрь 1999 г. принято 24 распоряжения Правительства Российской Федерации о переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, на площади 26661 гектар». По данным Рослесхоза, только за 2003–2007 гг. было выявлено 249 случаев самовольного захвата земель лесного фонда на общей площади почти 75 тыс. га.

1.2. Планы территориального развития  и управление лесами

Расширение  пригородной зоны, исчезновение сельских ландшафтов, усиление антропогенной нагрузки на природные комплексы вблизи мегаполисов (крупных городских агломераций) — это мировое явление.

В развитых странах  этот феномен учитывают при разработке планов комплексного освоения территорий. Важной частью генеральных планов развития является оценка потенциального воздействия на природные территории и минимизация ущерба окружающей среде в результате строительства жилья и инфраструктуры.

При подготовке таких планов проводят специальные научные исследования, чтобы оценить, как развитие повлияет на природные комплексы, в том числе особо охраняемые природные территории, на биологическое разнообразие в целом, как скажется на качестве воды и воздуха в городах, как изменит рекреационную доступность природных территорий и их эстетическую привлекательность для граждан и т.д.

Стратегические  планы развития могут включать специальные меры, регламентирующие  экологически  опасную  хозяйственную  деятельность  на  природных  (леса,  луга,  болота) и полуприродных  (агроландшафты)  территориях:  использование  пестицидов  и удобрений в сельском хозяйстве, методы заготовки древесины, места дислокации рубок и пр. Разработанные планы обсуждаются с общественностью, что диктуется необходимостью учесть интересы различных групп граждан и природы в целом.

В 2007 г. была утверждена Схема территориального планирования Московской области — основные положения градостроительного развития. Такой документ теоретически должен учитывать негативные последствия экономического развития для окружающей среды. Но на практике данная схема слабо учитывает влияние освоения Подмосковья (то есть трансформацию и фрагментацию природных комплексов) на природу всего региона. Она совсем не касается таких вопросов, как экологически грамотное и социально ответственное ведение лесного и сельского хозяйства. Влияние реализации конкретных градостроительных и инфраструктурных проектов на состояние природных ландшафтов также не учитывается¹⁰.

При проектировании и реализации градостроительных и инфраструктурных проектов  решающее  и часто  единственное  значение,  к сожалению,  имеет  прибыльность  (стоимость) проекта. Региональные и местные власти, заинтересованные в получении быстрого дохода, поощряют стремление крупного бизнеса строить виллы, коттеджные поселки, причалы и т.д. Людям со средствами в таких условиях намного легче удовлетворить свое желание иметь домик в лесу, на берегу реки или водохранилища, вблизи особо охраняемых природных  территорий.  Растущая  автомобилизация  населения  делает  доступными  для проживания ранее укромные уголки Подмосковья. Общественные интересы в такой ситуации  оказываются  заложниками  возможностей  бюджетного  финансирования,  а набор осуществляемых проектов формируется под диктовку лоббистов и влиятельных частных инвесторов. Являясь плодом договоренности между застройщиком и властями, такие проекты обычно игнорируют возможные негативные последствия для окружающей среды и местных жителей. Но даже если для отдельного коттеджного поселка оценка воздействия на окружающую среду и проводится, интегральный эффект трансформации и фрагментации природных комплексов в данной местности на ландшафтном уровне не отслеживается вовсе. Строительство загородной недвижимости часто ведется с нарушениями природоохранительного законодательства  и полностью  игнорирует  общественные  интересы,  чему  способствует неуклонное ослабление государственной системы контроля и надзора в области природопользования.

В результате обитатели  близлежащих дач и деревень с  удивлением обнаруживают, что их любимый лес, где они всю жизнь собирали грибы и ягод, или поле вблизи водохранилища, где они купались или ловили рыбу, огорожены высоким забором, дорога перекрыта шлагбаумом, а за забором идет активное строительство коттеджей. Средства массовой информации все чаще пишут о скандалах, связанных с незаконной застройкой лесных участков, запретных полос вблизи водохранилищ и рек, со строительством домов и рубкой леса в пределах особо охраняемых природных территорий.

В  Схеме  территориального  планирования  в 2004–2010  гг.  большей  частью  с  целью застройки запланирован перевод 48 тыс. га земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий, а в 2010–2020 гг. — 78 тыс. га. ЛПЗП полностью попадает в зону капитальной застройки.

Реформы водного, лесного, земельного и природоохранительного  законодательства 2006 г. облегчили процедуру застройки лесных массивов и участков около воды. Они обострили противоречия между разными видами пользования земельных ресурсов: сельским хозяйством, лесным хозяйством, девелоперским бизнесом. Не секрет, что в лесной сфере законодатели стремились повысить прямые доходы от использования лесов (застройки, вырубки, передачи в аренду, залог или собственность), приравняв участки природных комплексов к объектам недвижимости и облегчив необходимые процедуры. Некоторые новации выглядят особенно противоречивыми с точки зрения правовых норм и соблюдения общественных интересов.

Передачу крупных  лесных участков в долгосрочную аренду (на десятки лет) в целях осуществления рекреационной деятельности многие эксперты считают скрытой приватизацией лесов. Возможность перевода наиболее привлекательных  для  застройки  лесных  земель  в другие  категории  земель  позволяет строительство жилых и нежилых зданий и сооружений, а также объектов инфраструктуры, если  это  можно  обосновать  целями  комплексного  развития  региона.  Была уменьшена ширина водоохранных зон водных объектов до 200 м у крупных рек (ранее было 500 м, а  у некоторых  рек  даже  несколько  километров)  и до  50  м  у водохранилищ  и озер  (ранее было до 500 м). Согласно Водному кодексу, в границах водоохранных зон теперь допускается «проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения  вод  в соответствии  с  водным  законодательством  и законодательством  в области охраны окружающей среды»¹¹.

После принятия нового Лесного кодекса полностью  изменилась система управления лесами, полномочия по их управлению передали в регионы. Последнее не коснулось Московской области, и соответствующие функции выполняет Управление лесами по Москве и Московской области Федерального агентства лесного хозяйства (далее - Мослесхоз). В ведении Мослесхоза  находится  2  млн.  га  лесов,  расположенных  на  землях  лесного  фонда  (91%  общей площади лесов области). Леса на землях обороны и безопасности составляют 0,1 млн. га  (6%). Остальные леса располагаются на землях особо охраняемых природных территорий, землях населенных пунктов (городские леса) и землях иных категорий. В управлении лесами сложилась  ситуация  двоевластия.  С  одной  стороны,  леса  Московской  области  остались  под управлением различных федеральных ведомств, с другой — они располагаются на землях Московской области, власти которой реализуют собственные планы территориального развития.

В 2008 г. по заказу Рослесхоза был разработан Лесной план и для Московской области. К его содержанию у общественности есть ряд серьезных претензий. В частности, он:

- создает условия для массовой застройки лесов Подмосковья, в  первую  очередь в районах, непосредственно примыкающих к городу Москве;

- не признает любые леса, расположенные в пределах ООПТ, категорией защищенности «леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях»;

- не учитывает статус заповедных лесных участков, выделенных до введения в действие нового Лесного кодекса Российской Федерации;

- не полностью учитывает существующие особо охраняемые природные территории;

- не учитывает схему территориального планирования Московской области, утвержденную постановлением Правительства Московской области № 517/23 от 11.07.2007 г.;

- предусматривает проведение сплошных рубок ухода, что противоречит ст. 17 Лесного кодекса РФ;

- не предусматривает никаких мер по предотвращению или сокращению количества травяных палов вблизи лесных массивов и торфяников.

Лесной план Московской области прямо предлагает облегчить перевод лесных земель в земли иных категорий как одну из основ комплексного развития региона; резервирование лесных земель для государственных нужд под малоэтажное, коттеджное строительство, линейную инфраструктуру; строительство на арендованных лесных участках капитальных объектов, не связанных с созданием лесной и иных инфраструктур. В случае реализации все это даст возможность застройки капитальными объектами (в том числе коттеджами и дачами) практически любых лесов Московской области.

Лесной план предлагает передать в аренду сроком до 49 лет для осуществления рекреационной деятельности лесные участки на общей площади почти 200 тыс. га. Законодательство дозволяет возведение на арендованных с этой целью участках временных построек (при этом понятие «временная постройка» действующим законодательством не определяется). Предлагаемое размещение лесных участков для осуществления рекреационной деятельности таково, что в ряде районов Московской области вообще не остается лесов, предназначенных для иных видов использования. В пределах кольцевой автомобильной дороги А-107, то есть на расстоянии примерно до 40  километров от административной границы города Москвы, практически любой участок может быть передан в аренду под осуществление рекреационной деятельности. Проблема усугубляется тем, что наличие правовых ограничений или запретов на застройку ценных в природном отношении участков, в частности лесов и берегов водных объектов, в нашей стране еще не означает невозможность получения необходимого разрешения на строительство дома или целого поселка. Степень коррумпированности чиновников, отвечающих за выдачу соответствующих разрешений, и слабость системы правоприменения очевидны, судя по бесконечной череде скандалов, освещавшихся средствами массовой информации последние 20 лет. Это означает, что реализация Лесного плана Московской области ставит под угрозу существование лесопаркового защитного пояса Москвы как общедоступной территории.

Глава 2. Особенности трансформации природных территорий Подмосковья