Экологическая политика и природоохранная деятельность России

Ограничимся краткими пояснениями  по ряду принципиальных вопросов. В России наряду с платежами (налогами) за пользование основными  природными ресурсами, которые преимущественно  выполняют фискально  стимулирующие функции, применяются и  эмиссионные экологические платежи (налоги). Именно посредством экологических платежей (налогов), вносимых предприятиями-загрязнителями, на практике осуществляется реализация принципа «загрязнитель платит», происходит интернализация внешних экологических экстерналий и корректируются рыночные провалы в области охраны окружающей среды. Кроме того, данные платежи (экологические налоги) играют стимулирующую роль, нацеливая предприятия на природоохранную реконструкцию и модернизацию производства. А на уровне общества они позволяют формировать фонды финансирования природоохранных мероприятий.

Из  рыночных инструментов заслуживает внимания залоговая система, представляющая собой  установленные законодательным  путем или в  результате добровольных соглашений платежи, которые собираются при покупке потенциально опасных товаров  и возвращаются при  обратном поступлении  использованной продукции. Это хорошо знакомая всем система, когда, покупая какой-нибудь товар, мы оплачиваем дополнительную стоимость, которая затем  возвращается нам  обратно (например, покупка  молока в стеклянных бутылках и затем  возврат пустой тары). Данный механизм позволяет  снизить поступление  отходов в окружающую среду, в том числе  и токсичных, сберечь  значительные средства и ресурсы за счет их утилизации; применяется  как своеобразная гарантия высокого уровня рецеклирования самой  продукции или  ее упаковки.

Рыночные  интервенции проводятся, как правило, в  виде субсидирования рыночных цен, например, на сырье, являющемся результатом переработки  отходов. Необходимость  в таком субсидировании и поддержке производителей возникает в случае, когда складывающиеся на рынке цены не покрывают затраты  по рециклированию.

2.5 Критерии отбора  и оценки инструментов  экологической политики

С учетом того, что  экологическое регулирование  требует применения наряду с экономическими стимулами инструментов прямого административно-правового  воздействия, необходимо выработать критерии оценки и отбора инструментов экологической политики.

Критерием отбора наиболее эффективных  природоохранных  решений, в том  числе и управленческих, является соблюдение равенства предельных природоохранных  затрат и предельного  предотвращенного ущерба и нахождение эффективного уровня качества окружающей природной среды. В случае централизованных мер (например, введение новых стандартов) орган управления должен знать уровень  предельных затрат и  ущерба для всех тех  природополь-зователей, которых они касаются, что может быть сопряжено с немалыми трудностями. Децентрализованная политика базируется на природоохранных  решениях, принимаемых  самостоятельно хозяйствующими субъектами, для которых  получение соответствующей  информации, как правило, не составляет особого  труда, что ослабляет  требования к информационным источникам. Децентрализованные меры позволяют задействовать  возможности рационализации решений, связанные  с самостоятельностью выбора.

Критерий  справедливости имеет  морально-нравственный оттенок, будучи непосредственно  связан с вопросом о том, каким образом  между различными слоями общества распределяются как положительные  результаты природоохранных  мероприятий, так  и связанные с  этим затраты. Все  это важно и  для оценки социально-политической приемлемости методов  управления. В демократическом  обществе выбор конкретных инструментов должен опираться на учет мнения тех, чьи интересы при этом затрагиваются.

К числу значимых при  отборе относится  вопрос о том, обеспечивают ли конкретные инструменты  экологической политики стимулы для инновационных  прорывов и выхода за пределы требований, вытекающих из установленных  стандартов. Общим  институциональным  условием, формирующим  благоприятный инновационный  климат, служит относительная  стабильность мер  экологического регулирования (налогового режима, платежей за природопользование, порядка приватизации объектов недвижимости и т.д.). Напротив, нестабильность экологической  политики и ее инструментов, усиливая неопределенность, подрывает стимулы  к техническим  инновациям и долговременным инвестициям.

Для реализации любых  управленческих мер  требуются усилия и ресурсы. Все  управленческие инструменты  должны быть также  оценены с точки  зрения тех издержек, с которыми сопряжено  их применение и которые  во многом ложатся  на региональные (местные) органы контроля и  управления.

2.6 Преимущества и  недостатки административных  и экономических  методов управления

В результате применения вышеуказанных критериев  к двум основным инструментам экологической политики можно сделать  следующие выводы. Сильные стороны  административно-контрольных  инструментов определяются тем, что:

1. будучи установлены  и доведены до  предприятий-природопользователей  и являясь известными  потребителям, они  служат весьма  простым и действующим  напрямую средством  достижения необходимого  уровня качества  окружающей природной  среды;

2. они удобны для  контроля со стороны  органов экологического  управления.

Слабые  стороны определяются:

a) их недостаточной  действенностью с  точки зрения стимулирования  инноваций и достижения  более высоких,  чем ими предписано, природоохранных  рубежей;

b) тем, что они  затрудняют для  предприятий возможность  гибко реагировать  на различные ситуации  и творчески относится  к своим экологическим  обязательствам.

Экономические инструменты имеют  следующие преимущества:

I. высокая эффективность  с точки зрения  экономии экологических  затрат;

II. способность вырабатывать  устойчивые стимулы  к сокращению загрязнения  среды, тем самым  и к научно-техническим  инновациям;

III. усиливает гибкость  механизма экологического  управления в целом,  обеспечивают условия  для самостоятельного  определения предприятиями  стратегии природоохранной  деятельности;

IV. способствует через  механизм рыночного  ценообразования  сохранению дефицитных  природных ресурсов  для будущих поколений;

V. обеспечивают природоохранную  деятельность необходимыми  источниками финансирования.

К числу их недостатков  относятся:

· сложность точного  задания начального уровня эмиссионных  платежей и обусловленная  этим неопределенность достижения конечного  природоохранного результата;

· высокая чувствительность к инфляционным процессам, требующим постоянной корректировки уровня платежей;

· риск снижения конкурентоспособности  продукции, в том  числе на международных  рынках, вследствие высоких совокупных экологических издержек.

Очевидные проблемы применения как административных, так и экономических  инструментов предопределили с учетом новых  экологических вызовов  продолжение поиска адекватных механизмов управления. Теоретические  исследования и анализ практического опыта  позволяют расширить  представления об оценке и отборе инструментов экологической политики. На теоретико-концептуальном уровне, наряду с  широко распространенным подходом к оценке инструментов экологической  политики с позиции  того, насколько последовательно  ими обеспечивается интернализация экологических  экстерналий в  современных условиях специалистами, все  чаще используется еще  один критерий. А  именно то, насколько  эффективно осуществляется с помощью тех  или иных инструментов экологической политики управление и минимизация  экологических рисков. На теоретико-прикладном уровне при оценке и отборе инструментов экополитики также  учитываются следующие  дополнительные факторы  и обстоятельства:

1) общая политическая  ситуация, как и  та политическая  среда, которая  сложилась в каждой  из стран;

2) административное  устройство и система  органов власти  соответствующей  страны;

3) административная  культура и реакция  общества на государственные  интервенции;

4) степень приоритетности  экологических проблем  в обществе и  общественная поддержка  экологической политики;

5) базисная концепция  экологической политики (ориентированность  на ресурсы и  качество);

6) принцип распределения  ответственности.

Итогом  всех этих процессов  стало формирование инструментов морально-этического воздействия и  убеждения. Посредством  этих инструментов интернализация экологической обеспокоенности  и ответственности  в индивидуальный процесс принятия управленческих решений  осуществляется посредством  применения форм давления и убеждения либо прямо непосредственно, либо косвенно. Часто  инструменты этой группы используются с административными  и рыночными инструментами. К инструментам экологической  политики морально-этического воздействия и  убеждения относят: образование и  воспитание; доступность  информации; обучение; общественное давление; переговорные процессы; добровольные соглашения.

3. Практическое задание

3.1 Промышленное предприятие  как эколого-экономическая  система

Рис. 1. Схема основных материальных потоков в эколого-экономической  системе

Промышленное  предприятие как  эколого-экономическая система (ЭЭС) представляет собой сочетание совместно функционирующих экологической и экономической систем, обладающее эмерджентными свойствами. Напомним, что экосистема -- это сообщество живых организмов, так взаимодействующих между собой и со средой обитания, что поток энергии создает устойчивую структуру и круговорот веществ между живой и неживой частями системы. В свою очередь экономическая система является организованной совокупностью производительных сил, которая преобразует входные материально-энергетические потоки природных и производственных ресурсов в выходные потоки предметов потребления и отходов производства. Таким образом, часть материальных элементов экологической системы, в том числе и элементов среды обитания человека используется как ресурс экономической системы. В ней экономическая и экологическая системы выступают как части целого и обозначаются как подсистемы. Граница между ними условна, так как вся сфера биологического жизнеобеспечения и воспроизводства людей относятся к обеим подсистемам. Общий вход производства -- сумма производственных материальных ресурсов R_Р -- слагается из импортируемых в данную систему ресурсов Ri (к ним отнесены и невозобновимые местные ресурсы) и из возобновимых местных ресурсов Rn причем к последним относится часть биопродукции экологической подсистемы, включая продукцию агроценозов и самого человека -- и как ресурса, и как субъекта производства и потребления. Итак:

R_р = R_{i +} R_п. (1)

Общая продукция Р включает продукцию, идущую на местное потребление, Р_с (поток продукции, возвращающийся в цикл производства и цикл вторичной продукции на схеме не показаны) и продукцию, идущую на экспорт, Р_Е:

Р = Р_С + Р_Е. (2)

Эффективность производства определяется отношением:

. (3)

Потребление С слагается из части местной  нетто-продукции  производства Pc, идущей на потребление, а также из части местных биоресурсов Cn и импортируемых продуктов С_i; т.е.

С = Р_c + С_n + Сi. (4)

Местные ресурсы производства и потребления  в сумме образуют поток изъятия  ресурсов из экологической  подсистемы:

Un=Rn+Cn. (5)

Отходы  производства Wр и потребления Wс поступают в окружающую среду как сумма отходов экономической подсистемы:

W=Wp+Wc. (6)

Часть из них, Wa, включается в биогеохимический круговорот экологической  подсистемы, а другая часть, Wz, накапливается  и рассеивается c частичным выносом  за пределы системы. Общая отходность производства определяется отношением

(7)

Часть отходов потока W_a подвергается ассимиляции и биотической нейтрализации в процессе деструкции; другая часть после биологической и геохимической миграции присоединяется к фракциям W_z и вместе с ними подвергается иммобилизации, рассеянию и выносу.

Таким образом, часть отходов  выступает как  техногенные загрязнения  М = KW, где К -- общий коэффициент агрессивности или вредности отходов для системы. В свою очередь вред, наносимый загрязнением, можно представить как косвенное изъятие части ресурсов экологической подсистемы, аналогичное Un. Тогда U_m = LM, где L -- интегральный коэффициент зависимости «загрязнение -- ущерб». Сумма U = U_n+ U_m представляет собой общий убыток экологической подсистемы, обусловленный ее взаимодействием с экономической подсистемой.

Соотношение между промежуточными и конечными потоками загрязнений и  их совокупный ущерб  зависят не только от их массы и химического  состава, но и от видового состава, биомассы, плотности  реципиентов, продуктивности и устойчивости экосистемы, в частности, по отношению  к техногенным  воздействиям. Эти  качества в наибольшей мере зависят от входного потока обновления биогеохимического  круговорота Ii, его  продуктивной емкости  N_r и масштаба деструкции D.