Экологическая политика и природоохранная деятельность России

2. Формирование системы  управления экологической  безопасностью в  РФ

2.1 Экологическая безопасность

Рассмотренные выше примеры антропогенных  воздействий и  экологических поражений -- от локальных техногенных  катастроф до глобального  экологического кризиса -- свидетельствует  о том, что современное  состояние системы  экосферы представляет собой значительную опасность для  всего человечества, биосферы и техносферы Земли. За короткий исторический срок хозяйственная  деятельность человека дестабилизировала  всю систему, вызвав глобальный экологический  кризис. В силу существующих в системе внутренних связей эта дестабилизация ударяет по самому человеку (эффект бумеранга). Наступил момент, когда  на человека воздействует измененная им природа. Эта опасность  тем реальнее, чем  выше численность  и технико-экономический  потенциал человечества. Это -- «экологическая опасность» (Реймерс, 1992). Для того, чтобы  противостоять экологической  опасности, необходимо развивать новые  формы взаимодействия общества и природы. Возникает комплексная  эколого-экономическая, научно-техническая  и правовая проблема -- обеспечение экологической  безопасности.

Существует  «Концепция экологической  безопасности РФ», утвержденная Минприроды России в 1994 г. Однако теоретические  основы экобезопасности  находятся пока в  стадии разработки. Само понятие «экологическая безопасность» трактуется различным образом. Основываясь на общем  определении понятия  «безопасность», установленном  Законом РФ «О безопасности» (1992 г.), предлагается следующее  определение:

«экологическая  безопасность -- состояние  защищенности жизненно важных интересов  личности, общества и государства  в процессе взаимодействия общества и природы  от реальных или потенциальных  угроз, создаваемых  антропогенным или  естественным воздействием на окружающую среду». Оно может быть сведено к краткой  формуле: «состояние защищенности от опасности». Но так же, как  защита не исчерпывает  защищенности, так  и состояние защищенности не исчерпывает безопасность.

Поэтому общие понятие  «Экологическая безопасность»  включает в себя конкретные действия в сферах: природопользование; природоохрана; экополитика и др.

Безопасность  сложной системы  определяется не столько  субъектами защиты или  факторами внешней  защищенности, сколько  внутренними, свойствами -- устойчивостью, надежностью, способностью к авторегуляции. В наибольшей степени  это относится  именно к экологической  безопасности. Человек, общество, государство  не могут быть гарантами  собственной экологической  безопасности до тех  пор, пока продолжают нарушать устойчивость и биотическую  регуляцию окружающей природной среды.

2.2 Управление природопользованием  и экологическая  политика

Организация природопользования -- важное направление  социально-политической деятельности государства, поэтому отличительной  особенностью современного этапа хозяйственного развития является формирование представлений о  тесной взаимосвязи  экономического и  экологического благополучия.

В хозяйственной деятельности предприятий отсутствует  механизм, опирающийся  на экономический  инструментарий стимулирования природоохранных  мероприятий. Создание такого инструментария в настоящее время  чрезвычайно актуально  и необходимо. Это  определяется не только внутренними потребностями  России, но и процессом  интеграции страны в  мировое сообщество и возникающими в  этой связи объективными требованиями использования  в хозяйственной  практике мировых  стандартов.

Проблемы, которые исследуются  в рамках экономики  природопользования, можно объединить в две большие  группы. Во-первых, это  проблемы наиболее эффективного использования экономикой природных ресурсов и, во-вторых, это  проблема поиска и  обоснования наиболее целесообразных методов  предотвращения и  ликвидации ущерба от загрязнения окружающей среды. Эти проблемы должны решаться на основе закономерностей  естественно-исторического  характера, а также  с учетом изменяющихся потребностей общества, формирования новой  системы ценностей  на фоне экономических  проблем современности.

Понятие управления природопользованием  вошло в употребление в России в конце 80-х  гг. Управление -- это совокупность мер регулирования состояния системы в целях сохранения ее устойчивости. Содержательный смысл управления природопользованием раскрывается в конкретных формах его организации и выбранной системе воздействий. Цель управления -- обеспечение экологически безопасного и устойчивого развития. Характер системы управления определяется прежде всего поставленной целью и зависит от особенностей конкретной территории, что влияет на специфику природопользования и требует регионального подхода к организации систем управления природопользованием.

Системы управления природопользованием  зависят от методов  управления, которые  определяются на основе информационного  и нормативно-правового  обеспечения управления процесса управления. Организация системы  управления природопользованием  включает: формирование экологической политики; определение целей, задач, приоритетов  экополитики; выработку  стратегии природопользования; выбор методов  управления; создание информационного  и нормативно-правового  обеспечения управления природопользованием; создание институциональной  инфраструктуры.

Основной  составляющей системы  управления природопользованием  является экологическая политика, т. е. политика по отношению к окружающей природной среде, рациональному природопользованию и уровню экологической безопасности. В иерархической структуре экополитики выделяется четыре основных уровня:

I. международно-глобальная  экополитика;

II. региональная (макрорегиональная)  экополитика;

III. национальная (государственная)  экополитика;

IV. локальная экополитика  аналог государственной;

Цели  и задачи экополитики  устанавливаются  на глобальном и национальном уровнях. На региональном и местном уровнях  они конкретизируются, исходя из специфики  территории, определяются приоритеты. На национальном и региональном уровнях определяются стратегические цели. Это цели, задачи и приоритеты, приведенные в соответствие с особенностями территории, ее возможностями.

Рассмотрим  стратегические цели, задачи и принципы государственной  политики в области  природопользования и охраны окружающей среды России.

Стратегической  целью государственной  экополитики является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечение экологической безопасности страны.

Государственная экополитика базируется на следующих принципах:

· устойчивое развитие, предусматривающее  равное внимание к  его экономической, социальной и экологической  составляющим, и признание  невозможности развития человеческого общества при деградации природы;

· приоритетность для  общества жизнеобеспечивающих  функций биосферы по отношению к  прямому использованию  ее ресурсов;

· справедливое распределение  доходов от использования  природных ресурсов и доступа к  ним;

· предотвращение негативных экологических последствий  в результате хозяйственной  деятельности, учет отдельных экологических  последствий;

· отказ от хозяйственных  и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия  непредсказуемы для  окружающей среды;

· природопользование на платной основе и возмещение населению  и окружающей среде  ущерба, наносимого в результате нарушения  законодательства об охране окружающей среды;

· открытость экологической  информации;

· участие гражданского общества, органов  местного самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области  охраны окружающей среды  и рационального  природопользования.

Для реализации стратегических целей, исходя из внутренних и внешних объективных  предпосылок, намечаются более конкретные направления действий. Основными направлениями  государственной  экологической политики России являются:

a) Обеспечение устойчивого  природопользования. Основными задачами в указанной сфере являются неистощительное использование возобновляемых и рациональное использование невозобновимых природных ресурсов;

b) Снижение загрязнения  окружающей среды  и ресурсосбережение. Основной задачей в указанных сферах является снижение загрязнения окружающей среды выбросами, сбросами, отходами, а также удельной энерго- и ресурсоемкости продукции и услуг;

c) Сохранение и восстановление  природной среды. Основными задачами в указанной сфере являются сохранение и восстановление ландшафтного и биологического разнообразия, достаточного для поддержания способности природных систем к саморегуляции и компенсации последствий антропогенной деятельности

Выделим приоритетные направления экополитики России:

· обеспечение экологической  безопасности потенциально опасных видов  деятельности, реабилитация территорий и акваторий, пострадавших в результате техногенного воздействия  на окружающую среду;

· улучшение качества жизни, здоровья и  увеличение продолжительности  жизни населения  путем снижения неблагоприятного воздействия экологических  факторов и улучшения  экологических показателей  окружающей среды;

· выявление и минимизация  экологических рисков для природной  среды и здоровья населения, связанных  с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

· предотвращение террористических актов, вызывающих ухудшение  экологической обстановки и деградацию природной  среды;

· организация контроля за ввозом, использованием и распространением на территории страны чужеродных видов  и генетически  измененных организмов.

На  основе выделенных направлений  определяются механизмы их реализации и конкретные методы -- инструменты экополитики. Известно около 40 различных инструментов экополитики. Они делятся на фискальные и нефискальные. К нефискальным инструментам относят, например, правовое обеспечение природоохранной деятельности, экологическое нормирование, образование и др. Фискальные инструменты (непосредственно связанные с финансами) делят на два вида: связанные с государственными доходами (лицензирование природопользования, налоги); связанные с государственными издержками (природоохранные целевые инвестиции, государственная поддержка экологических направлений НИОКР, государственное финансирование природоохранных мероприятий, экологических программ и пр.). В настоящее время среди важнейших механизмов реализации экополитики в России следует выделить: правовой, административный, экономический,информационный.

Обычно, когда говорят  о механизмах реализации экологической политики, выделяют три подхода:

ь прямое регулирование, связанное с воздействием государства (нормативно-правовые, административно-контрольные  меры, прямое регулирование  и т.д.);

ь экономическое стимулирование, связанное с развитием  рыночных механизмов;

ь смешанные механизмы, сочетающие два первых подхода.

В области природопользования и природоохранной  деятельности наибольшее распространение  получило прямое регулирование, базирующееся на законодательстве. Как следует из теории и практики последних десятилетий, решать экологические  проблемы только на базе государственного регулирования и  рынка не удается. Имеется ряд принципиальных причин, определяющих «провалы рынка» (экстерналии, отсутствие или заниженность цен, общественные блага  и др.) и неэффективность  государственной  политики (субсидии, налоги и др.) в  области охраны окружающей среды и использования  природных ресурсов. В связи с этим наиболее приемлемы  смешанные механизмы, позволяющие реализовывать  эколого-экономическую  политику на основе государственного регулирования  и рыночных инструментов.

2.3 Административные  методы управления

В современном механизме  управления природопользованием  и природоохранной  деятельностью применяются  следующие разновидности  инструментов: административно-контрольные  инструменты экологического управления; экономические  инструменты охраны окружающей среды  и природопользования; инструменты морально-этического воздействия и  убеждения. Административно-контрольные  инструменты предназначены  для прямого воздействия  на экологические  результаты деятельности хозяйствующих субъектов. Данные инструменты  подразделяются на рычаги жесткого (Схема 4 -- под  номерами 1, 3, 4, 5) и  мягкого (под номерами 2, 6, 7, 8) регулирования.