Общетеоретические проблемы эффективности государственного управления

 

Итак, Государственное управление - это практическое, организующее и  регулирующее воздействие государства  на общественную жизнедеятельность  людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся  на его властную силу. 

 

Термин «государственное управление»  широко используется в отечественной  и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым  конституционные основания для  выделения данного вида государственной деятельности.[5]

 

 

 

1.3 Цель, функции и принципы  государственного  управления.

 

 

 

Оценка и анализ состояния государственного управления РФ и  поиски решений  по повышению производительности государственного управления в сложившейся в Российской Федерации ситуации затруднены непроясненностью ряда общественно-политических и особенно обострившихся экономических проблем, которые выступают объективными основаниями для самого государственного управления. В данный момент мы должны ответить на принципиальные вопросы, без ясного понимания ответов на которые государственное управление как технология их реализации не имеет большого значения. Нужно определиться в следующих моментах:

 

1.  В каком направлении мы  движемся?

 

В данном контексте следует ответить на вопросы, являющиеся концептуальными, системообразующими: Определиться, какое общество мы желаем построить и действительно можем. Определить адекватность ресурсов, которыми мы располагаем, и охарактеризовать ту политическую волю, которой мы обладаем. Да, безусловно,  на данном этапе идет реструктуризация  общественно-экономической формации, произошел переход к частной собственности, мы находимся в плоскости рыночных отношений и живем в демократической стране со всеми недостатками этой модели в рамках нашего, специфического общества. Но данные ценности и завоевания являются общим выбором и весьма неопределенным. На основе выбора в пользу данных ценностей нельзя построить и сформулировать новую концепцию государственного управления. Надо определиться в специфике нашего общества и выделить общее и частное в рамках мирового опыта. Здесь следует принять во внимание огромный спектр факторов: от исторической специфики до особенностей менталитета.     

 

2. В чем  истоки преобразуемого  нами общества?

 

Как мы видим, этот вопрос органически перекликается с предыдущим, так как выбор пути включает в себя отбор и сохранение элементов накопленных знаний и их целевое использование. Ведь нельзя полностью отторгать идеи социализма и считать, что они не востребованы. Немало от идей и принципов социализма взято и практически реализовано во многих странах. Как пример можно взять идеи "нового" курса Ф.Д Рузвельта. Значит нам нужен более глубокий и критический анализ, необходимо вычленить то, что является функциональным для развития будущего общества, а что выявило свою несостоятельность. Нам необходимо ранжировать общественные элементы, произвести селекцию элементов, которые могут быть адаптированы. Уже более 10 лет мы живем в переходном обществе и систему государственного управления необходимо адаптировать к интересам всего социального состава общества и ни в коем случае не допускать социального антаганизма. 

 

3.  Какие действия нужно совершать  в переходный   период?

 

Этот вопрос является вполне логичным, так как достижение любых целей всегда связано с использованием соответствующих средств, ресурсов, форм и методов и в определенной мере они накладывают свой отпечаток на конечный результат. Можно говорить о большом количестве подобного рода опыта в современном обществе и рассматривать историю совершения действий по выходу из кризисного, переходного общества через призму аналогий, но данное рассмотрение теряет свою проблематику, так как потеряна специфика нашей страны, на материале которой происходит рассмотрение.   

 

Итак, целесообразно остановиться на основополагающем и очень сложном этапе формирования целей государственного управления. Как известно, цели выполняют обширные побудительные, стимулирующие и регулирующие функции. Цели государственного управления  возникают на основе целей лежащих в основе жизнедеятельности данного общества. Они являются производными от целей общества. [6]

 

Цели государственного управления в современной России.

 

1.   Обеспечение внутренней  и внешней безопасности страны.

 

2.   Развитие и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивое и надежное демократическое развитие страны.

 

3.   Конституционная защита  прав и свобод граждан РФ, общая  административно-правовая регуляция.

 

4.   Формирование государственной  политики, направленной на повышение благосостояния людей.

 

5.   Поддержание позитивной  экологической обстановки.

 

6.   Поддержание рыночных механизмов.

 

7.   Грамотное, взаимовыгодное  сотрудничество регионов и центра.

 

Это лишь весьма общий обзор тех  целей, которым призвано служить государственное управление. Но архиважным является создание "древа целей", в котором были бы оперативные и стратегические, конечные и промежуточные, общие и частные цели. Цели должны представлять собой симбиоз, синтез, то есть некую целостность. Но, данную целостность нужно соединить с адекватными средствами, методами и формами их реализации, ибо в противном случае даже правильно поставленные цели в процессе их реализации будут искажены.

 

Функции государственного управления - объективно обусловленные виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы. Это специфическое воздействие государства, причем важно отметить, что оно является целостным. На набор функций государственного управления влияют по крайней мере 2 фактора: состояние, структура, самоуправляемость общественных процессов, то есть совокупности управляемых объектов и, безусловно, место и роль государства в обществе. Таким образом, можно сделать умозаключение, что государство, а государственное управление как его производная, является с одной стороны тем элементом, который осуществляет насилие, т.е так называемым " легитимным насилием", а с другой стороны оно играет подчиненную обществу роль и определяется потребностями, желаниями и интересами общественного развития. Говоря о таком противоречии, хочется сделать шаг в сторону ограничения и замещении, а точнее, в первый момент вообще о ликвидации данной функции (я имею ввиду " насилие "). Но, ликвидировав данную функцию, нужно заполнить чем-то вакантное место, и здесь на ум приходит лишь механизм самоуправления, в противном случае мы будем поставлены перед фактом, когда организующие и регулирующие механизмы будут девальвированы и настанет так называемый вакуум управляющего воздействия, то есть  хаос, произвол.

 

Таким образом, речь должна идти о  проработке, выборе и оценке тех  общественных институтов, которые способны взять на себя функции государственного управления и обеспечить их должную  реализацию. Оптимальным вариантом  было бы нахождение некоего баланса, так как в современном обществе мы являемся свидетелями уменьшения государственного сектора (приватизация в данный момент рассматривается одним из основных способов повышения эффективности в государственном секторе), но с другой стороны, повышения роли государственного регулирования в организации и разработке политики в сфере организации рыночных отношений.

 

          

 

1.4   Особенности государственного  управления в современной России.

 

   

 

Ранее в работе был выдвинут и  доказан тезис о исторической составляющей государственного управления и ее несомненном влиянии на всю действительность. Тем самым, перед нами встает новая проблема исследования - это вопрос о специфике государственного управления в России и ее выражении.   Концепция государственного управления не может быть сформирована без учета того особенного и уникального, что объективно присуще ему в силу своеобразия исторических, географических, производственных, этнических и других оснований. Но уделяя такое большое внимание специфике, нельзя оставлять без внимания то типичное, универсальное, что должно быть присуще Российскому государству, как составной части мирового сообщества и стране, развивающейся в русле общечеловеческой культуры. Очень важным является то, что только слияние  этих  свойств  в Российской  государственности открывает путь к широкому использованию мирового опыта,  к идентификации определенных государственно-управленческих институтов, и одновременно, к сохранению, воспроизводству и развитию сугубо национального,  самобытного, свойственного лишь России. Разумный синтез и его эффективное использование - вот решение проблемы. Но данные намерения легко декларируются и далеко не легко достигаются. Исходя из этого, попробуем вычленить эти особенности, так как без определения оных анализ проблематики эффективного государственного управления является вряд ли возможным.

 

  Итак,  попытаемся выделить  несколько плоскостей, в рамках  которых возможен анализ специфики,  особенностей государственного  управления в России

 

1. Безусловно, данный вопрос нужно рассматривать через призму вековых традиций. Это, конечно же, политическая культура населения и правящей элиты в большей, или меньшей мере определяющая особенности рассматриваемой проблемы. Не обязательно, чтобы эти традиции определяли процесс государственного управления. Несомненно, однако,  что неучёт их, возможный на относительно коротком историческом отрезке времени, в конечном счете, создает ситуацию, не дающую право для научного анализа. Государственное  управление России имеет многовековую историю,  в которой просматривается  набор  определенных  констант, постоянно  действующих  тенденций.  Россия практически всегда (за исключением коротких периодов  смут,  гражданской  войны) имела жестко централизованное государственное управление.  Соотношение властно-управленческих  функций (принятие, выработка решений) было смещено в пользу центра, где в свою очередь все или почти все сосредоточивалось вокруг  одного лица и непосредственно работавшего на это лицо аппарата.  В таком контексте практически не вставал вопрос об ином, более рациональном перераспределении власти между центром и местами (провинциями,  административными единицами).  Последним отводилась роль непосредственного исполнителя решений центра; исполнение этих решений было главным критерием оценки эффективности действий  местных управленческих фигур (наместников,  воевод,  губернаторов, первых секретарей).

 

Возникает резонный  вопрос: «Не  является ли эта традиция непреодолимой  и оправданной?» Правомерен вопрос и о том, не  есть  ли централизация необходимое и естественное состояние для страны.

 

-      Такой же, очевидной  чертой российской  традиции  государственного  управления  является  встроенная  в  общество традиция  авторитаризма, единоначалия. Концентрация  политических властных рычагов вокруг одного лица в центре,  доминирование, преобладание этого лица при принятии политических решений, создали,  в частности,  обстановку отсутствия системы  сдержек  и противовесов,  компромиссов и сделок как нормы политического процесса, тенденцию ликвидации самостоятельных,  автономных,  авторитетных,  соперничающих на  политической  сцене с первыми лицами структур, личностей. Необходимость отказа от авторитарности в политической практике России очевидна.

 

-      Государственное  управление России действует в среде, отличающейся своей политической  культурой,  влияющей  на  действия лиц,  определяющих политический процесс,  поведение, действия народных масс, характер государственных институтов. В этом плане следует, прежде всего, учитывать, что генетически население  России  -  это люди,  исторически вышедшие из сельской среды,  сохраняющие в известной мере отпечатки сельской культуры, преобразованной  нынешним индустриальным веком и социалистическим образом жизни.   

 

-      Это отсутствие развитого гражданского общества в России, то есть  самоуправляющихся социальных единиц, которые находятся вне государства, как особого аппарата управления. Формирование такого общества вызывает стремление у властей интегрировать нарождающиеся социальные структуры в государственные механизмы, что дезавуирует полностью изначальный смысл этих социальных образований.

 

-      Историческое наследие  России породило также  определенный  тип массового отношения к  загранице,  связанный с постоянным  противоборством России с окружением, борьбой за выживание, распространением  российских владений по территории Евразии,  стремлением лидеров страны приобщать российское государство (в меньшей  мере - общество) к формам и нормам передовых цивилизаций.

 

-      Российская государственная традиция носит многонациональный  характер,  отражая вековые контакты этнических русских с соседними славянскими и другими народами,  с  несколькими  мировыми цивилизациями.  Многонациональный  характер  российской государственности содержит как привычку взаимодействовать, так и конфликтовать. Государственная практика управления страной постоянно имеет дело с национальным фактором, требует внимательно учитывать его,  вырабатывать политику и решения с его учетом; видеть постоянно альтернативу дестабилизации в условиях,  чреватых ухудшением общей социально-экономической обстановки в  стране;  учитывать в принятии решений, в управленческой практике факторы различий в культурном наследии,  в религиозных конфессиях населения, в цивилизационных критериях.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 

 

2. Что тоже не подлежит сомнению - это учет реалий жизни на  нынешнем этапе развития. Анализ  этого фактора необходим постольку,  поскольку он позволяет, с одной  стороны, выстраивать разработку  решений поставленной проблемы  на реальном фундаменте, с другой, дает возможность учесть преходящее, характерное лишь для сегодняшнего момента, сосредоточиться на действительно ключевых проблемах оптимизации механизмов и структур государственного управления. [7]        

 

Рассматривая проблему в этой плоскости, с точки зрения реалий сегодняшнего дня хотелось бы отметить следующие черты сложившейся ситуации

 

-      Как мы знаем,  в недавнем прошлом перед Россией  стояла важная задача демонтажа  предшествующего строя и замены  его новым, более жизнеспособным механизмом, но на данном этапе можно наблюдать некоторые трудности. Здесь как бы наблюдается двойной стандарт:  С одной стороны, большинство людей хотели изменений в сторону увеличения прав, а с другой, перераспределение обязанностей государства никто не хотел возлагать на свои плечи. Здесь хотелось бы привести банальный пример. Ратуя за свободу и равенство, люди не увидели того, что, имея оные, им придется отказаться от существенной доли социальной защищенности, что весьма естественно. Следует отметить, что наша страна накопила значительный ресурс образованности,  интеллектуальный потенциал.  По ряду показателей, например грамотности, охвате обучению точными науками, этот потенциал выше среднемирового.  Однако и этот фактор  стал стимулом кризиса,  воспринимаясь образованными кругами, носителями достижений научно-технического прогресса как аномалия, в связи с тем,  что прогресс в области образования, в интеллектуальной сфере не вел к соответствующей оценке качества  труда,  не подкреплялся  соответствующими организационно-управленческими условиями .

 

-      Оптимизация структур  и механизмов федерального и   регионального  управления должна  особенно касаться регионального  звена государственного управления  Российской Федерации. Необходимость  отхода  от предельной концентрации власти и ресурсов вокруг центра, механизмы передачи ресурсов и полномочий сверху вниз освоены лишь "в  первом приближении".  Трудно идет становление новых управленческих связей по вертикали и горизонтали.  Вместо управления процессами  децентрализации идет стихийная борьба за захват власти у центра в пользу регионов, субъектов Федерации.

 

-      Российская Федерация   в  настоящее  время испытывает  на себе воздействие наследия  СССР. Практически от советского  унаследован аппарат государственного управления как в  плане личном (симптоматично сохранение появившегося в 30-х годах термина "кадры" для описания персонала государственного аппарата) , так и в значительной мере управленческих структур и их качеств.  Сохранены менталитет и привычки прежнего аппарата, вместе с  тенденциями к коррумпированности,  бюрократизации,  стремлении подминать под себя и граждан, и нарождающиеся институты гражданского  общества.  Аппарат управления действует в обстановке слабой регламентированности, бесконтрольности со стороны общества; он не защищен нормативами,  обеспечивающими ему "иммунитет" при политических изменениях во властных структурах.  Государственная служба как социально-правовой институт не создана.