Общетеоретические проблемы эффективности государственного управления

 

Следовательно, государственное управление практически осуществляется и в  рамках системы государственной  власти, базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как проявление единой государственной власти, приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного управления. В подобном смысле государственное управление, понимаемое как исполнительно-распорядительная 'деятельность, не противопоставляется реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти.

 

В этом смысле интерес представляет, например, глава III Водного кодекса Российской Федерации — «Государственное управление в области использования и охраны водных объектов», в ст. 70 которой говорится об «органах исполнительной власти, осуществляющих государственное управление» в регулируемой кодексом области[14].

 

Следует, однако, иметь в виду, что  понятие «государственное управление»  —более широкое по сравнению с  исполнительной властью. Последняя  в известном смысле производна от государственного управления. Она призвана определить объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управлен­ческой деятельности. С другой стороны, государственное управление — это и есть тот вид деятельности, который направлен на практическую реализацию исполнительной власти. Исполнительная власть по существу составляет содержание деятельности по государственному управлению, выражая, прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность.

 

Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти в ее конституционном смысле. В противном случае придется признать в качестве таковых, например, администрацию государственного предприятия, или учреждения, либо концерна и т.п., таких звеньев системы государственного управления, которые находятся за пределами действия принципа разделения властей.

 

Можно также выделить систему (аппарат) исполнительной власти, которую составляет совокупность государственных органов, обозначаемых в качестве ее субъектов, а также организационный механизм ее реализации. В последнем случае имеется в виду следующее. Постоянно действующим организационным фактором системы исполнительной власти являются находящиеся на различном иерархическом уровне исполнительные органы общей компетенции (например: Правительство Российской Федерации, администрация области и т.п.). Остальные звенья такой системы весьма непостоянны, видоизменяемы (например, министерства, государственные комитеты и пр.). Они могут в ряде случаев вообще не существовать (например, возникновение на базе бывших министерств государственных концернов, не являющихся государственными органами), хотя из механизма государственного управления они не «изымаются». В таком же аспекте можно квалифицировать роль, например, различного рода структурных подразделений исполнительных органов их территориальных звеньев, а также должностных лиц.

 

Все это — «рабочий механизм»  исполнительной власти, служащий целям лучшей ее организации и функционирования. Конечно, внутренняя структура (самоорганизация) исполнительной власти не тождественна самой этой власти.

 

Тем не менее, весь аппарат исполнительной власти нельзя сводить только к органам (федеральным, республиканским, региональным и г.п.) общей компетенции. Этот аппарат многообразен и включает в свой состав также отраслевые, межотраслевые, надзорные, территориальные и иные звенья государственно-управленческого механизма. Но одновременно все эти звенья в совокупности составляют систему субъектов государственного управления.

 

Изложенные позиции нуждаются  в определенных уточнениях, суть которых  состоит в следующем.

 

Государственное управление — синоним  государственно-управленческой деятельности в широком смысле и форма практической реализации исполнительной власти в ее собственном смысле.

 

Сфера государственного управления —  понятие, границы которого в современных  условиях определяются не только практической деятельностью по реализации исполнительной власти, т.е. собственно работой субъектов этой ветви государственной власти, но и всеми иными проявлениями государственно-управленческой деятельности (например, деятельность управленческих по своему характеру звеньев, не являющихся непосредственными субъектами исполнительной власти).

 

Государственно-управленческая деятельность — это есть функционирование субъектов  исполнительной власти и иных звеньев  государственного управления по реализации их задач и функций.

 

Органы, государственного управления — субъекты исполнительной власти и иные звенья, осуществляющие в том или ином объеме государственно-управленческую деятельность.

 

Исполнительные органы — собирательный  термин, который может быть использован  для обозначения всех субъектов  государственно-управленческой деятельности, включая субъекты исполнительной власти, а также органы управления, действующие за пределами практической реализации исполнительной власти (например, исполнительные органы системы местного самоуправления, органы управления жизнью предприятий, учреждений, общественных объединений, коммерческих структур). При этом налицо тождественность понятий «субъект исполнительной власти» и «орган исполнительной власти».

 

Данные уточнения сделаны в  связи с тем, что единая терминология, определяемая переходом к системе разделения властей, еще окончательно не сложилась.

 

Так, действующее законодательство Российской Федерации, наряду с широким  использованием термина «органы  исполнительной власти», нередко содержит упоминания об «исполнительных органах»[15], о «государственных органах управления»[16] и т.п.

 

В Положении о Комитете Российской Федерации по рыболовству (Роскомрыболовство), который является федеральным органом  исполнительной власти, прямо указывается  на то, что он осуществляет государственное  управление в порученной ему области[17].

 

А Федеральный закон «О конституционном  суде Российской Федерации» говорит  об «исполнительных органах государственной  власти»[18].

 

Таким образом, суть проблемы исполнительной власти и ее соотношения с государственным  управлением не должна сводиться к подмене одних терминов другими. Государственно-управленческая деятельность всегда была необходимой, и сохраняется в качестве таковой в наши дни. Главное заключается в обязательных изменениях форм и методов этой деятельности, диктуемых условиями общественного развития в переходный период.

 

Известно, что в дореформенный  период государство являлось собственником  почти 95 процентов всех средств производства, различных объектов непроизводственного  назначения и управляло ими непосредственно. В подобных условиях существенно расширялась масштабность государственно-управленческой деятельности. Сложилось строго цент­рализованная система, олицетворяющая всесильность управленческого аппарата.

 

Сейчас происходят процессы, свидетельствующие  об известном уменьшении удельного веса государственного управления некоторыми областями жизни, прежде всего экономикой. Это не умаляет роли исполнительной власти и государственно-управленческой деятельности в целом. Наоборот все настойчивей звучит тезис о необходимости сильной исполнительной власти, способной обеспечить должный уровень управляемости общественных отношений во всем их многообразии. Тем не менее, экономическая реформация, ориентировка на развитие рыночных отношений соответственно влияют на изменение самих форм регуляции общественных связей. Однако служебная роль государства как основного субъекта управления сохраняется и в условиях разгосударствления, приватизации, акционирования, становления институтов частной собственности, развития местного самоуправления. Указанные общественные явления не проявляются сами по себе, стихийно. Они требуют не только государственной поддержки защиты, но и регуляции.

 

Исполнительная власть в ее государственно-управленческом понимании в известной мере «отказывается» от функций непосредственного управления, столь характерного для условий безраздельного господства государственной собственности, т.е. почти полного обобще­ствления всех сфер жизни. На этой основе проявляется тенденция становления системы государственного регулирования, что особенно заметно в экономической области. Если государственное управление всегда исходило из необходимости постоянного и непосредственного (прямого) вмешательства аппарата управления в жизнь объектов, то сейчас главные ориентиры управляющего воздействия связываются с самостоятельностью тех или иных структур, с их известным обособлением. Об этом, в частности, свидетельствует проводимый курс на реальное обеспечение их хозяйственной оперативной самостоятельности на региональном и местном уровнях, на концентрацию внимания федеральных центров исполнительной власти, на выработке экономической политики и установлении организационно-правовых основ зарождающегося рынка, на стимулирование предпринимательства и т.п. Все это потребовало решительного пересмотра тех начал, которые отождествлялись с так называемой «административно-командной системой».

 

Однако между государственным  управлением и государственным  регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению. Мало того, по своей сути регулирование  — непременный элемент государственно-управленческой деятельности, одна из ее функций. Фактически речь может идти о различном (большем или меньшем) удельном весе участия государства в экономических и иных процессах: либо оно непосредственно управляет объектами, либо выступает в роли регулятора наиболее важных в общественном смысле управленческих связей. Тем не менее, все это в значительной степени условно, ибо, управляя, государство регулирует, а, регулируя, — управляет. С определенной долей условности можно утверждать, что государственное управление традиционно связывается с наличием у его субъектов подчиненных объектов, а государственное регулирование — с воз­действием преимущественно на неподчиненные объекты. Но и в том, и в другом случае налицо наиболее обобщенные варианты практической реализации исполнительной власти.

 

По существу государственное управление — понятие более широкое по сравнению с государственным  регулированием. С другой стороны, государственное  регулирование в значительной мере связано с использованием косвенных средств управляющего воздействия, т.е. налоговых, льготных и т.п., обобщенно характеризуемых в качестве экономических методов управления.[19]

 

В настоящее время центральное  место в государственно-управленческой деятельности занимает:

 

а) разработка и реализация политики, выражающейся в государственных  программах общефедерального и регионального  масштабов (например,  приватизации, демонополизации,  инвестиционная, жилищная, энергетическая и т.п.);

 

б) установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни (например, государственное стимулирование предпринимательства, обеспечение равноправия всех форм собственности, защита прав собственника, охрана прав потребителей, пресечение монополизма и недобросовестной конкуренции и т.п.);

 

в) управление предприятиями и учреждениями государственного сектора;

 

г) регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора;

 

д) координация функционирования национализированного и де-1ационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства;

 

е) обеспечение реализации прав и  обязанностей физических и юридических  лиц в сфере государственного управления;

 

ж) осуществление государственного контроля и надзора за работой вправляемой и регулируемой сфер.

 

Более определенные выводы о государственно-управленческой деятельности сделать пока невозможно по многим причинам. Главная состоит  в том, что отсутствие должной  продуманности и взвешенности при критическом анализе старой системы управления привело к тому, что вместе с ее негативными элементами фактически были почти полностью устранены и те, без которых никакая система управления, как бы ее не называли, не в состоянии выполнить свою социальную миссию. Вместо чрезмерной управляемости (бюрократический централизм) злобой дня стала почти полная неуправляемость. Позитивные качества, объективно присущие государственному управлению в любом его варианте и, соответственно, процессу реализации исполнительной власти, все в большей степени стали утрачиваться.

 

В частности, наглядно проявились элементы управленческой «распущенности», когда  на уровне регионов полностью игнорировались решения федерального центра, «частные»  интересы стали превалировать над  публично-правовыми, государственная дисциплина все в большей мере становилась крайне расплывчатым и произвольно толкуемым понятием и т.п. Создавалось впечатление, что государственное воздействие на общественную жизнь у нас значительно слабее, чем в государствах рыночной ориентации. Подобных явлений при так называемой «административно-командной системе» не наблюдалось. А они продолжаются по сей день.[20]

 

Во многом это связано с явной  неподготовленностью к глубокой реформации политической и экономической  систем. Вот почему можно понять и правильно оценить уже идущие «снизу» требования усилить централизованное государственное воздействие на основные стороны жизни страны, национализировать ряд объектов, укрепить исполнительскую дисциплину, повысить взаимную ответственность управляющих и управляемых за общее дело, решительно преодолеть сепаратистские тенденции в сфере управления, «оживить» принцип планирования, обеспечить реальное государственное регулирование цен и т.п., т.е. сохранить все то, без чего управлять делами государства и общества практически невозможно даже в самых развитых капиталистических странах.

Заключение

 

 

 

Перестройка государственного управления требует, прежде всего, восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между  государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть  разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и  адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет  общественно актуальным компонентом его свободной, демократической  и эффективной организации и функционирования. Представляется, что государственное управление не может  быть просто изжито, отброшено народом,  а должно быть трансформировано в него, стать его составной частью и занять то место, которое  объективно обусловлено современным уровнем общественного развития и его собственными организующе-регулирующими возможностями.

 

Конец XX столетия  актуализирует  научную обоснованность государственного управления. Ведь сегодня, при всей значимости накопленного опыта, только наука обладает способностью и необходимыми данными объективного определения тенденций общественного развития. Опыт обращен обычно к прошлому, искусство – интуитивно, научное же знание может с достаточной степенью достоверности прогнозировать и даже программировать пути и средства движения в будущее. Конечно, для этого годится только подлинная наука, а не  ее суррогат, наука, освобожденная от обязанности  объяснять текущую политику или оправдывать неудавшуюся практику. Поэтому научная обоснованность государственного управления в перспективе будет  определяться взаимодействием двух факторов: уровнем развития научного знания (общественного, естественного и технического) и готовностью, способностью и умением государственного управления его впитывать и использовать. Правда, в этом  взаимодействии многое зависит и от самого государственного управления, которое может ее стимулировать и поддерживать.