Роль и место прокурорского надзора в становлении правового государства

Вместе с тем, как отмечается в Приказе Генерального прокурора РФ от 11 февраля 2003 г. N 9 «О мерах по повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах»⁵⁷. многие прокуроры должным образом не организовали надзор за соблюдением требований Налогового кодекса Российской Федерации: редко планировали и проводили соответствующие проверки, не обеспечили надлежащего анализа причин и условий, способствовавших совершению правонарушений в этой области. Малоэффективным был и надзор за законностью деятельности должностных лиц налоговых органов, органов налоговой полиции и финансового контроля.

Прокуроры призваны систематически анализировать состояние законности в сфере налогообложения и эффективность прокурорского надзора в борьбе с налоговыми правонарушениями и преступлениями, а выводы и результаты обобщений использовать для совершенствования надзорной практики.

Большую работу проводит прокуратура и в сфере соблюдения норм экологического законодательства. Так, согласно Письму Генеральной прокуратуры РФ от 14 февраля 2005 г. N 7/4-59д-04⁵⁸ в 2004 г. прокурорами субъектов Российской Федерации выявлено более  92000 нарушений законов в сфере охраны окружающей среды, что на 14%  больше,  чем в 2003  г. В целях их устранения в 2003 г. внесено 21218 представлений, в 2004 г. - 21860. По результатам их рассмотрения за два года к дисциплинарной ответственности привлечено 14198 лиц. Количество нарушителей природоохранного законодательства, наказанных в административном порядке по  постановлениям  прокуроров, в 2004 году возросло на 30%. Объявлено свыше 9000 предостережений, опротестованы, как не соответствующие федеральному законодательству, более 7000 правовых актов,  на 15% увеличилось количество возбужденных уголовных дел.

Анализ статистических данных подтверждает устойчивость тенденции роста числа правонарушений, выявляемых прокурорами в области природопользования и охраны окружающей среды. Результаты проведенных прокурорами проверок свидетельствуют, что многие вопросы, касающиеся экологических  проблем,  решаются органами власти  субъектов Российской  Федерации, органами местного самоуправления, органами государственного контроля и надзора, юридическими лицами  не  в  полном  объеме, а некоторые  вовсе не рассматриваются.

По инициативе Минэкономразвития  России и ряда предпринимательских организаций Генеральным прокурором РФ В.Устиновым был издан Приказ №29 от 17.08.2005 года «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав субъектов предпринимательской деятельности»⁵⁹. В нем, в частности, говорится: «Материалы прокурорских проверок, поступающие в органы прокуратуры обращения субъектов предпринимательской деятельности свидетельствуют о повсеместном грубом нарушении прав предпринимателей, в первую очередь малого и среднего бизнеса, как органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, так и органами государственного контроля (надзора) и их должностными лицами при проведении проверок субъектов предпринимательской деятельности.»

Таким образом, обозначилась проблема усиления прокурорского надзора за соблюдением законодательства в сфере экономических правоотношений, в том числе при осуществлении уполномоченными государственными органами и органами местного самоуправления в рамках предоставленных им полномочий лицензионных, регистрационных, разрешительных и иных процедур.

Существуют сферы, где  роль прокурорского надзора традиционно  довольно высокая. Рассмотрим эти сферы.

2.3. Роль прокурорского надзора в защите интересов несовершеннолетних

В связи с радикальным обновлением федерального законодательства, регламентирующего права и законные интересы несовершеннолетних и молодежи, и в целях повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов в данной  сфере, усиления его профилактической направленности, руководствуясь п. 1 ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокуроры Российской Федерации стремятся обеспечивать реальное исполнение законодательства об охране прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи, пресечение и предупреждение преступности несовершеннолетних. В организации этого вида надзора прокуроры исходят из того, что в Конвенции ООН о правах ребенка, общепризнанных нормах международного права и в российском законодательстве закреплен   приоритет интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни общества и государства.

Прокурорский надзор распространяется на:

- исполнение законов о социальной защите несовершеннолетних, при этом обращается особое  внимание на своевременность оказания помощи детям, находящимся в социально опасном положении, детям из малообеспеченных и многодетных семей (пособия, компенсационные выплаты, организация питания в образовательных учреждениях и т.д.), пресечение фактов жестокого обращения с детьми, физического, психического и сексуального насилия в семьях, воспитательных и образовательных учреждениях;

- исполнение законов по соблюдению жилищных и имущественных прав несовершеннолетних;

- исполнение законов по охране здоровья и жизни несовершеннолетних: обращается внимание на соблюдение установленного Конституцией Российской Федерации права на бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях  здравоохранения;

- сферу разрешения дел по фактам смертности детей первого года жизни и детоубийства;

- сферу исполнения должностными лицами требований закона о выявлении беспризорных и безнадзорных детей, семей, находящихся в социально  опасном положении, а также о соблюдении ими обязанности информировать о них компетентные органы для защиты и восстановления прав детей;

- сферу исполнения  органами опеки и попечительства  требований законодательства о своевременном выявлении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и их устройстве в семью, под опеку, попечительство, на усыновление или в интернатные учреждения. При этом в свете последних событий незаконного усыновления и гибели детей в приемных семьях за рубежом прокуроры обращают особое внимание на установленные законом приоритетное право граждан Российской Федерации на усыновление таких детей и особый  порядок  усыновления российских детей иностранными гражданами. Бескомпромиссно, вплоть до возбуждения уголовного преследования, прокуроры  пресекают попытки коммерциализации процесса усыновления;

- проверку исполнения  законов, регламентирующих условия содержания,  воспитания и обучения детей, защиту личных и имущественных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, финансирование и целевое расходование средств в учреждениях органов здравоохранения, образования и социальной защиты населения;

- соблюдение прав органов и учреждений по делам молодежи, молодежных и детских общественных объединений, а также за соблюдением законности в их деятельности;

- предварительное следствие  при расследовании преступлений, потерпевшими от которых являются дети. Прокуроры проверяют законность и обоснованность отказа в возбуждении уголовных дел данной категории или их прекращения. Они должны своевременно реагировать на волокиту при расследовании преступлений, а также на некачественное расследование преступлений, совершенных несовершеннолетними или с их участием; с особой ответственностью подходить к вопросам возбуждения уголовных дел, задержания и арестов, имея в виду, что для несовершеннолетних заключение под стражу является исключительной мерой пресечения, не утверждать обвинительные заключения, если по делу не приняты меры к выявлению и устранению причин и условий, способствовавших совершению преступления, а также, если отсутствуют необходимые материалы об условиях жизни и воспитания несовершеннолетнего, влиянии на него взрослых; организовывать действенный надзор за исполнением законодательства о профилактике преступлений несовершеннолетних исходя из принципов гуманного обращения с ними, индивидуального подхода к их исправлению, дифференциации уголовной ответственности  на  основе Руководящих принципов ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних, принятых в Эр-Рияде. Во всех действиях, связанных с привлечением несовершеннолетних к ответственности, обеспечить  их конфиденциальность и соответствие Минимальным стандартным правилам ООН, касающимся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила);

- соблюдение трудового  законодательства в отношении  несовершеннолетних: запрещение применения труда на тяжелых работах, с вредными и опасными условиями, на подземных работах и другие.

Таким образом, роль прокурора  в защите прав несовершеннолетних чрезвычайно высока, тем не менее, прокурорский надзор по перечисленным направлениям нельзя признать удовлетворительным, поскольку еще достаточно фактов, когда права ребенка в России грубо нарушаются, а реагирование органов прокуратуры запаздывает либо отсутствует вовсе. Но даже объем выявляемых нарушений прав ребенка в стране впечатляет. Так, по данным Генеральной прокуратуры России, полученным в результате специальных проверок в 2005 году⁶⁰, во многих субъектах недостаточное финансирование детских учреждений здравоохранения из бюджетов всех уровней не позволяет в полном объёме решать проблемы, связанные с организацией их деятельности. Объём финансирования детских учреждений в большинстве субъектов составил от 80 до 95% от установленных нормативов.

Например, в Краснодарском крае недофинансирование статей расходов на капитальный ремонт, приобретение оборудования, одежды и обуви детям в ряде учреждений достигает 40%.

В детских учреждениях Республики Коми, Красноярском и Краснодарском краях, Ивановской и Пензенской областях не в полном объёме выполняются нормы питания воспитанников, обеспеченность одеждой и обувью в ряде учреждений составляет от 72 до 85% от потребности.

В детских домах-интернатах для умственно-отсталых детей Республики Мордовия расходы на одного воспитанника в день составили в 2005 году 2 рубля 79 копеек, в Республике Карелия в аналогичном интернате - 1,4 рубля, а в социально-реабилитационном центре для несовершеннолетних «Надежда» города Петрозаводска только 30 копеек в день на одного воспитанника.

Учредительные документы  многих учреждений здравоохранения  не соответствуют действующему законодательству, отдельные виды деятельности ведутся при отсутствии лицензий на право их ведения.

В республиках Алтай, Карелия, Коми, Мордовия, Красноярском крае, Иркутской и Ивановской областях, городе федерального значения Санкт-Петербурге не соответствует социальным нормативам обеспеченность этих регионов домами ребёнка, домами-интернатами для детей инвалидов, социальными приютами. В связи с этим в течение ряда лет существует очерёдность на определение детей в эти учреждения. Только в Иркутской области в очереди на направление в детские дома для умственно отсталых детей состоят 233 ребёнка.

По данным прокуратуры  г. Санкт-Петербурга⁶¹, в 2005 г. выявлены многочисленные факты нарушения законодательства в сфере охраны здоровья несовершеннолетних. По результатам проведенной проверки прокурорами районов принято 113 мер прокурорского реагирования: внесено 80 представлений, объявлено 22 предостережения о недопустимости нарушения закона, принесено 2 протеста, вынесено 5 постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях. По выявленным нарушениям законодательства об охране здоровья детей в адрес председателя Комитета по здравоохранению внесено представление. За 5 месяцев 2005 года возбуждено 17 уголовных дел по признакам преступлений, предусмотренных ст. 134 УК РФ, тогда как за весь 2004 год таких уголовных дел было возбуждено всего 11.

Прокуратурой Санкт-Петербурга выявлены также многочисленные факты нарушения законодательства об образовании и благотворительной деятельности в школах, где с родителей взимаются всевозможные незаконные «поборы». Имеют место факты, обязывающие родителей обучающихся внести так называемые «вступительные взносы» при приеме детей в образовательное учреждение. В последнее время в образовательных учреждениях стала активно распространяться такая форма «оказания благотворительной помощи родителями образовательным учреждениям», как обучение, повышение квалификации педагогов за счет средств родителей посредством заключения соответствующих договоров между родителями обучающихся (воспитанников) государственных образовательных учреждений.

Результаты проверки свидетельствуют о том, что меры, принимаемые, как руководством Комитета по образованию Санкт-Петербурга, так и руководителями территориальных органов управления образованием к должностным лицам образовательных учреждений явно неадекватны складывающемуся положению, поскольку проблема оказания благотворительной помощи и предоставления платных образовательных услуг является крайне острой. Подтверждением этому, в частности, являются многочисленные обращения граждан, поступающих в прокуратуру города. По телефону «горячей линии» только в октябре-ноябре 2005 года в прокуратуру города поступило 27 устных и 9 письменных сообщений граждан по вопросам правомерности взимания средств в государственных образовательных учреждениях.

Эти факты свидетельствуют, что только силами прокурорского надзора такого рода проблем не решить. Задача прокуратуры в данном случае состоит в своевременном выявлении нарушенного права и привлечении виновных должностных лиц к административной или уголовной ответственности за грубое нарушение законодательства.

2.4. Прокурорский надзор за соблюдением конституционных прав граждан

Статья 27 Закона о прокуратуре  устанавливает, что при осуществлении возложенных на него функций прокурор:

- рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

- разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

- принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;

- использует полномочия, предусмотренные статьей 22 Федерального закона.

При наличии оснований  полагать, что нарушение прав и  свобод человека и гражданина имеет  характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.