Роль и место прокурорского надзора в становлении правового государства

В последующие годы организация и деятельность прокуратуры СССР постоянно совершенствовалась. В Конституции СССР 1977 года прокуратуре была посвящена отдельная глава (21), и ее функции определились как высший надзор за законностью в деятельности органов государственного управления (кроме Совета Министров), колхозов, общественных организаций и граждан. Направления прокурорского надзора были конкретизированы в Законе СССР «О прокуратуре СССР», принятым 30 ноября 1979 г. Верховным Советом СССР¹⁶. Порядок осуществления прокурорами полномочий в судопроизводстве определялся законодательными актами Союза ССР и союзных республик (ст. 5 Закона о прокуратуре СССР).

В ст. 2 Закона о прокуратуре СССР, посвященной задачам прокуратуры, всемерное укрепление социалистической законности и правопорядка - являлись целями прокуратуры. Далее в этой статье говорилось о задаче прокуратуры, которая состояла в охране от всяких посягательств закрепленного Конституцией СССР общественного строя СССР, его политической и экономической систем; социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантируемых Конституцией СССР и советскими законами; прав и законных интересов государственных предприятий, учреждений и организаций, колхозов, кооперативных и иных общественных организаций.

Закон о прокуратуре СССР (ст. 3) определял десять основных направлений деятельности прокуратуры. Среди них, кроме надзорной деятельности, - координация, пропаганда права и т. д.

Согласно ст. 4 Закона о прокуратуре СССР органы прокуратуры  составляли единую и централизованную систему - Прокуратуру СССР, возглавляемую Генеральным прокурором СССР, с подчинением нижестоящих, прокуроров вышестоящим. Таким образом, механизм функционирования прокуратуры выступал как часть системы государственной деятельности в СССР и одновременно как целое по отношению к отраслям (частям) единого прокурорского надзора.

Важнейшим принципом  прокуратуры СССР был принцип централизма. Он выражал отношения подчиненности в прокурорской системе и был органически связан с принципами независимости и единства прокурорского надзора. Подчиненность признавалась внутренней и внешней. При этом прокуратура работала под руководством высших органов государственной власти и им подчинялась. «В отношениях подчинения с этими органами, - отмечал А. Ф. Козлов, - может находиться каждый орган прокурорской системы, но фактически данные отношения существуют между высшими органами государственной власти и Генеральным прокурором СССР».¹⁷

Однако А. Ф. Козлов не учитывал того, что существовала и другая форма руководства. Съезд народных депутатов и Верховный Совет СССР принимали нормативные акты, в которых устанавливались задачи, компетенция, порядок деятельности и структура прокурорской системы, а также акты, корректирующие надзорную практику в зависимости от состояния законности. Примером может служить постановление Верховного Совета СССР от 3 июля 1985 г. «По отчету Генерального прокурора СССР о деятельности прокуратуры СССР по надзору за исполнением требований советских законов об укреплении правопорядка, охране прав и законных интересов граждан»,¹⁸ а также постановление Верховного Совета СССР от 4 августа 1989 г. «О решительном усилении борьбы с преступностью»¹⁹, в котором было определено, что временные комитеты по борьбе с преступностью возглавляют Председатели Президиумов Верховных Советов союзных республик, председатели исполкомов краевых, областных и городских Советов народных депутатов. Поскольку в состав комитетов включены прокуроры, получалось, что Верховный Совет СССР санкционировал их «двойное» подчинение, которое противоречило принципу независимости прокурорских органов.

Законодательство о советской прокуратуре имело союзно-республиканский характер, неоправданно расширяющий сферу внешнего руководства прокурорскими органами. Данное обстоятельство не прошло мимо внимания теории. Одни ученые признавали подобное правовое регулирование недопустимым и выступали за сведение норм прокурорского надзора в один общесоюзный акт²⁰. Другие считали сложившуюся практику приемлемой и, более того, единственно возможной. Так, по мнению В.Д. Ломовского, для устранения ненужного дублирования ряда норм уголовно- и гражданско-процессуального права законодательством о прокурорском надзоре в последнем достаточно указать, что высший надзор в уголовном и гражданском судопроизводстве осуществляется в порядке и формах, установленных соответствующими процессуальными законами.²¹

Осуществляя надзор за исполнением  законов в определенной отрасли, прокурор выполняет как общие  задачи прокурорского надзора, так  и вытекающие из них непосредственные задачи, стоящие перед данной отраслью надзора. Так, непосредственная задача прокурора в области надзора за предварительным расследованием уголовных дел заключалась в обеспечении точного и единообразного исполнения законов органами дознания, предварительного следствия, участниками процесса.

Следует отметить, что  существовали различные точки зрения о функциях прокурорского надзора в СССР, их классификации. Так, В.Г. Лебединский и Ю.А. Каленов функциями прокуратуры считали виды ее надзорной деятельности.²² Г.И. Бровин понимал под функциями прокурорского надзора деятельность, направленную «на выявление и вытеснение чуждых общественных отношений и возбуждение вопроса об ответственности виновных».²³ А.П. Глебов указывал, что функция прокурорского надзора должна быть определена как социальное назначение прокурорского надзора, реализующееся в содержании надзорной деятельности, т. с. «как реализующееся назначение», и называет три функции прокурорского надзора: надзор за соблюдением законности; пресечение выявленных нарушений законности; предупреждение нарушений социалистической законности.²⁴ В.Г. Мелкумов полагал, что на советскую прокуратуру возложены семь функций: надзорная, распорядительная, следственная, государственного обвинения, координационная, аналитическая и профилактико-воспитательная.²⁵

Наиболее точной, с нашей точки зрения, была позиция К.Ф. Скворцова, который полагал, что на прокуратуру возложены три функции: высший надзор за точным исполнением законов (основная конституционная функция); предупреждение нарушений законов, включая правовое воспитание граждан; координация борьбы с преступностью.²⁶

Определяя место прокурорского  надзора в деятельности прокуратуры  СССР следует подчеркнуть, что единая надзорная функция состояла из отраслевых функций или подфункций прокурорского надзора. При этом генеральная функция выполняла интегративную роль, объединяя все отраслевые функции. В свою очередь, все функции выполняли служебную роль по отношению к генеральной, ибо через обеспечение законности в конкретных отраслях надзора они были направлены на обеспечение законности в целом. Наряду с этим, содержание надзорной функции определялось, прежде всего, идеологическими установками и принципами общественного строя СССР.

С началом реформ в 90-х  гг. ХХ века статус и содержание деятельности прокуратуры существенно изменились. Рассмотрим, в чем состоят их особенности по современному законодательству.

1.2. Место прокурорского надзора в механизме правоохранительной  
деятельности. Структура органов прокуратуры

 

Суть преобразований в системе прокуратуры в условиях нынешней российской государственности состоит в  обеспечении ее статуса основного блюстителя законов на исторически важном этапе экономических, политических, социальных реформ, в ходе становления и развития правового государства.

Поворотным пунктом  в истории органов российской прокуратуры стало постановление Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры»²⁷. В первом российском Законе о прокуратуре (1992 г.)²⁸ были упразднены тотальный надзор за исполнением законов гражданами,  установлен запрет на вмешательство прокуратуры в хозяйственную деятельность. Совсем иным стало содержание прокурорского надзора, который ныне осуществляется за исполнением принципиального нового законодательства, регулирующего кардинально изменившиеся общественные отношения. Утвердился и последовательно проводится в жизнь приоритет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Существенные изменения претерпело положение прокурора в уголовном и гражданском судопроизводстве. Прокуратура из органа надзора за законностью рассмотрения дел в судах стала одной из сторон, участвующих в судопроизводстве. Качественно обновился кадровый состав органов прокуратуры. Произошли в соответствии с духом времени, новыми экономическими, политическими, социальными реалиями другие перемены в статусе органов прокуратуры, их компетенции и круге полномочий, содержании и формах деятельности.

Статья 129 Конституции России устанавливает, что Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (рис. 1.1). Прокуратура России сформировалась как структурно и функционально самостоятельный государственный орган, не входящий ни в одну из ветвей власти. Ее деятельность регулируется Федеральным законом «О Прокуратуре Российской Федерации».²⁹

 

 

Рис. 1.1. Структура органов прокуратуры Российской Федерации

 

Структуру Генеральной прокуратуры составляют управления и отделы. В настоящее время это управления:

- по надзору за соблюдением федерального законодательства;

- по надзору за расследованием преступлений органами прокуратуры;

- по надзору за процессуальной деятельностью органов внутренних дел и юстиции;

-  по надзору за процессуальной деятельностью органов безопасности;

- криминалистики;

-  по расследованию особо важных дел;

- по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами;

- по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе;

-  по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний;

-  управление правового обеспечения;

- управление методического обеспечения;

- международно-правовое управление;

- управление информации и общественных связей;

- управление по рассмотрению писем и приему граждан;

- отдел по реабилитации жертв политических репрессий и отдел по делам несовершеннолетних и молодёжи.

Аналогичные функции  выполняют прокуратуры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуратуры. Организация территориальных прокуратур соответствует федеративному устройству России. В каждой республике, крае, области, городах федерального значения, автономной области, автономных округах Российской Федерации имеются соответствующие прокуратуры.

Органы прокуратуры:

- осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами;

- действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне;

- информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

Прокуратура Российской Федерации, являясь сегодня органом федеральной государственной власти, в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов Российской Федерации  и ее  субъектов, муниципальных образований осуществляет надзор за соблюдением законности и правопорядка в России.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст.1 и 21) устанавливает, что прокуратура  осуществляет надзор за исполнением  законов, действующих на территории Российской Федерации. В настоящее время эти законы представляют двухуровневую систему, в которую входят федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации.

Определяя место прокуратуры  и роль прокурорского надзора  еще на начальном периоде реформ, исследователи писали, что законодательство о прокурорском надзоре можно рассматривать с точки зрения либо существа закрепленных в нем норм, их соответствия назначению прокуратуры, адекватности складывающимся прокурорско-надзорным правоотношениям, либо соответствия нормотворческой практики принципам организации и деятельности прокуратуры.³⁰

Определяя свою точку  зрения относительно предмета прокурорского надзора, автор присоединяется к позиции В.В. Гаврилова о том, что «деятельность прокуратуры направлена на исполнение законов, и что именно исполнение законов должно быть, определено в качестве предмета прокурорского надзора».³¹

Говоря о предмете надзора, следует заметить, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов строго определенной Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» совокупностью органов, организаций и должностных лиц. Перечень предметов надзора представлен в ст. 21 Закона: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

Этот перечень объектов является исчерпывающим. Дополняться, изменяться он может только путем принятия соответствующих законов.

Таким образом, предметом прокурорского надзора является исполнение как федеральных законов, так и законов субъектов Российской Федерации.

Из объектов надзора в новом российском законодательстве исключены общественные движения, общественные организации, партии и граждане. Введен надзор за законностью в деятельности представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, судебными приставами. Сохранен надзор за органами расследования и оперативно-розыскной деятельности (ОРД), введена функция уголовного преследования. Допущено проведение общенадзорных проверок только при поступлении информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Устранен прокурорский надзор за рассмотрением дел в судах и предусмотрено лишь участие прокуроров в рассмотрении дел судами и право опротестования всех видов судебных решений. Сохранена обязанность прокуратуры координировать деятельность правоохранительных органов (к которым суды не относятся). Установлено, что любая проверка сообщения о преступлении, совершенном прокурором и следователем прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела и проведение расследования - исключительная компетенция органов прокуратуры.