Роль и место прокурорского надзора в становлении правового государства

Особо следует сказать  о введении новой главы о прокурорском надзоре за соблюдением прав человека. Согласно ст. 26 Закона о прокуратуре, предметом надзора в данном случае является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. При этом органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Парламентская ассамблея  Совета Европы (ПАСЕ) 25 января 1995 года приняла  решение о согласии на вступление в эту организацию России. При  этом были сформулированы условия пребывания России в Совете Европы. Среди них - следующее условие: «Ожидается, что будут приняты соответствующие стандартам Европы законы: о роли деятельности и организации Прокуратуры...»³² Вместо того чтобы выполнить эту рекомендацию, работники прокуратуры подвергли ее критике³³ и никаких сколько-нибудь серьезных изменений в ее организацию и деятельность не внесли. Представители Совета Европы и западные юристы неоднократно разъясняли, что европейским стандартам не соответствует тотальный общий надзор российской прокуратуры. Несмотря на это, общий надзор в РФ не только не ликвидирован, но и получил дальнейшее развитие. Попытки западных юристов придать цивилизованный облик нашей прокуратуре рассматриваются как «скрытые усилия некоторых зарубежных спецслужб, направленные на развал державы»³⁴.

На протяжении последних лет состояние прокурорского надзора всегда вызывало неоднозначные оценки ученых. Осуществляя общий надзор, прокуратура пыталась «объять необъятное» и не хотела признать, что справиться с этим объемом работы она просто не в состоянии. Во многих районных прокуратурах общим надзором занимался один помощник прокурора. Между тем даже на районном уровне принимаются сотни тысяч правоприменительных актов. Каждый год в России издается более одного миллиона нормативных актов³⁵. Ясно, что проверить законность всех этих актов прокуроры были просто не в состоянии. Закон «О прокуратуре РФ» 1995 года ограничил общий надзор рассматриванием лишь тех правовых актов, о незаконности которых поступила информация.

Специализация прокуроров затруднена из-за недостатка кадров. Поэтому прокуроры нередко поручают общенадзорные проверки ревизорам и другим специалистам. Проводится нечто вроде общенадзорного расследования, но чужими руками. Причем явка ревизора или специалиста по вызову прокурора, и проведение ими соответствующих работ рассматриваются как их обязанность, неисполнение которой влечет ответственность по ст. 17.7 КоАП (непредставление требуемых документов, отказ от дачи объяснений, неявка по вызову прокурора и т. д.)³⁶.

Доводы сторонников  общего надзора прокуратуры состоят  в том, что защита прав граждан лучше обеспечивается, если они имеют возможность по своему усмотрению обратиться с жалобой к прокурору или (и) в суд. Но, с точки зрения теории управления, каждый орган государства должен выполнять только свою, специфическую, функцию. Дублирование функций создает неопределенность в системе, приводит к ее разбалансированности. Некоторые авторы утверждают, что суды не готовы к возложению на них общенадзорных функций, выполняемых прокуратурой, так как там слабые кадры, низкая зарплата, волокита, отсутствие оргтехники, недостаток помещений, высокая пошлина и т. д. и т. п.

Тем не менее, эволюция прокуратуры  за последние 15 лет показывает, что постоянно шел процесс централизации и усиления российской прокуратуры, которой приписывалась роль основного гаранта прав человека, целостности Федерации, законности и правопорядка.

Завершая первую главу  дипломной работы, хотелось бы подчеркнуть  следующие существенные моменты.

Предпосылки для создания особого института надзора, при сохранении этой функции и за другими учреждениями, появляются на определенном, достаточно высоком уровне развития государственного аппарата.

Определяя значение преобразований в дореволюционный период, следует отметить, что прокуратура перешла к следственному и состязательному процессу. Прокурор стал не просто государственным обвинителем, а, как должностное лицо, теперь это блюститель закона и правопорядка, заинтересованный в установлении истины. Реформа 1864 г. определила невмешательство прокурора в деятельность суда, на прокурора возлагалось наблюдение за производством следствия, прокурор мог возбудить уголовное дело, поддерживать обвинение перед судом, приносить протесты в кассационном и апелляционном порядке, но прокурор всегда должен был осуществлять надзор за точным и безотлагательным исполнением закона.

В советский период статус прокуратуры, ее цели и задачи, предметы надзора определялись в основном идеологическими установками, что не способствовало реализации ее главной задачи – защиты прав человека. Вместе с тем, советская научная доктрина внесла большой вклад в разработку основ прокурорской деятельности, выработала целый ряд подходов к анализу содержания деятельности прокуратуры, заложила фундаментальные основы современных научных исследований.

В современном понимании  прокурорский надзор представляет собой одну из самостоятельных форм государственной деятельности наряду с другими ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной. На это обстоятельство прямо указывает Закон «О прокуратуре РФ». Органы прокуратуры осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами (п. 2 ст. 4 Закона). Таким образом, прокуратура в механизме государства выполняет особую, свойственную только ей функцию и не по своему генезису, ни по характеру полномочий не входит в структуру власти, управления или правосудия. Правосудие и прокурорский надзор - самостоятельные виды государственной деятельности, осуществляемые в специфической форме разными, не подчиненными друг другу органами.

Глава 2. Функции прокуратуры, ее назначение и роль  
в процессе становления демократического правового государства в России

2.1. Понятие и признаки правового государства

Представления о государстве  как организации, осуществляющей свою деятельность на основе закона, начали формироваться уже на ранних этапах развития человеческой цивилизации. С идеей правового государства связывались поиски более совершенных и справедливых форм общественной жизни. Мыслители античности (Сократ, Демокрит, Платон, Аристотель, Полибий, Цицерон) пытались выявить такие связи и взаимодействия между правом и государственной властью, которые бы обеспечивали гармоничное функционирование общества той эпохи. Ученые древности считали, что наиболее разумна и справедлива лишь та политическая форма общежития людей, при которой закон общеобязателен как для граждан, так и для самого государства.

Наиболее известные  идеи правовой государственности изложили прогрессивные мыслители того времени Н. Макиавелли и Ж. Боден. В своей теории Макиавелли на основе опыта существования государств прошлого и настоящего объяснял принципы политики, осмыслял движущие политические силы. Цель государства он видел в возможности свободного пользования имуществом и обеспечении безопасности для каждого. Боден определяет государство как правовое управление многими семействами и тем, что им принадлежит. Задача государства состоит в том, чтобы обеспечить права и свободы. В период буржуазных революций в разработке концепции правовой государственности значительный вклад внесли прогрессивные мыслители Б. Спиноза, Д. Локк, Т. Гоббс, Ш. Монтескье и другие.

Жан-Жак Руссо в «Теории общественного договора» ³⁷ провел четкое разграничение сфер государства и общества. Первое образуют подданные, второе - граждане. В сфере государства господствует единство и власть, в сфере граждан - соучастие и самоорганизация, ограниченная подчинением закону. «Общественный договор», достигаемый путем согласования ими своих интересов. Если государство нарушило договор, то народ вправе расторгнуть его, вернуть себе свободу и восстановить свой суверенитет³⁸.

Значительную роль в  становлении учения о правовом государстве  сыграл один из великих философов - И. Кант. Именно ему принадлежит разработка ряда основополагающих начал правовой государственности: свобода и самостоятельность каждого члена общества как человека и гражданина; ограничение всеохватывающего вмешательства государства в частную жизнь; принцип разделения властей; связанность государства и общества правом и законом; господство закона в жизни народа, общества, государства³⁹. Государство должно относиться к своим гражданам и судить их по законам их собственной самостоятельности, заключающейся в том, что «каждый из них сам себе господин и не зависит от абсолютной воли другого лица, равного ему или стоящего над ним». Только свободный индивид, являющийся «господином самому себе», вправе решать вопрос о собственном счастье и путях его достижения, но никак не суверен, даже воплощенный в идее «общей воли»⁴⁰.

Правовое государство в различных исследованиях предстает как политическое оформление гражданского общества, сферы общественной жизни, где действуют развитые демократические институты, имеют место самоуправление, инициатива и активность граждан и их организаций. Эта сфера ограждена законами от произвольной регламентации ее со стороны властных органов. В таком государстве соблюдаются права и свободы человека и общества; право приоритетно по отношению к государству; признается и соблюдается независимость суда как защитника гражданина в его отношениях с государством. Население характеризуется определенной способностью к саморегулированию, готовностью подчиняться общим правилам и интересам⁴¹. Гражданское общество представляет собой общество равноправных людей, свободно проявляющих свою индивидуальность и творческую инициативу.⁴²

Уточним, что исторически понятие «гражданское общество» восходит к семье латинских слов civis, civilis, civitas (гражданин, гражданский, город, государство)⁴³, с чем связаны такие аспекты гражданского общества, как гражданство, гражданские обязанности и добродетели, цивилизованное поведение.

Георг Вильгельм Фридрих Гегель первым предложил рассматривать гражданское общество как особую стадию в развитии человечества и первым разделившего понятия гражданское общество и государство⁴⁴. Он считал, что гражданское общество составляют, во-первых, отдельные индивиды, имеющие свои частные интересы, и, во-вторых, образуемые индивидами различные общности - сословия, корпорации, объединения, товарищества, выражающие групповые интересы определенных категорий населения. При равных правах и свободах все вышеназванные субъекты, носители воль и интересов вступают во взаимоотношения, зачастую выливающиеся в борьбу и эдикты, поэтому все взаимоотношения регулируются государством. Выражая всеобщую волю и интересы, государство, по мысли философа, призвано объединять все элементы гражданского общества в одно целое. Удерживая гражданское общество в известном подчинении, государство фактически обеспечивает ему свободу, так как без подобного подчинения жизнь общества была бы дезорганизована. Государство и гражданское общество выступают двумя сторонами одной медали - устройства рода человеческого.

Либеральные мыслители  середины XIX в. - Дж. С.Милль, и А. де Токвиль  размышляли уже над новой реальностью, когда индивиду противостояла не только бюрократическая государственная машина, но и нивелирующая сила самого общества, нацеленная на размывание всего личного, что есть в человеке, и превращение его в «одномерного». Поэтому Милль избирает в качестве предмета исследования «свободу гражданскую или общественную - свойства и пределы той власти, которая может быть справедливо признана принадлежащей обществу над индивидом»⁴⁵. Не только государство, но вообще «никто не имеет права принуждать индивидуума что-либо делать или что-либо не делать на том основании, что от этого ему самому было бы лучше или что от этого он сделался бы счастливее»⁴⁶, полагает Милль.

Согласно А. де Токвилю, гражданское  общество, в отличие от государства, - это сфера, для которой характерны не принуждение, а добровольный выбор, авторитет морали, а не власти. При этом он не противопоставляет одно другому как доброе и злое начало, а напротив, подчеркивает плодотворность их взаимодействия при условии, что государство является демократическим.

Взгляды на гражданское  общество и государства нашли  отражение и в трудах русских выдающихся юристов-государствоведов. Так, Б.Н. Чичерин считал, что устройство гражданского общества в своем развитии проходит через три следующие друг за другом ступени: порядок родовой, сословный и гражданский. В первом родовое начало преобладает и в гражданских и в государственных отношениях. Во втором, сословном, государство поглощается гражданским обществом, в результате чего общество разделилось на части по основанию особенных сословных прав. Над гражданским обществом как самостоятельным союзом, представляющим совокупность частных отношений, воздвигается государство как представитель целого, которому вверяется охранение общего закона: государство же есть высшая форма общежития - союз, господствующий над всеми другими союзами, ибо все элементы человеческого общежития сочетаются в государстве, как в союзе.⁴⁷

П.Б. Струве (1870-1944) размышлял  о двух «извечных» проблемах государственного развития России и русской общественной мысли: «1) проблемах освобождения лица и 2) упорядочения государственного властвования, введения его в рамки правомерности и соответствия с потребностями и желаниями населения», «политического охранения и политической свободы»⁴⁸. Обосновывая концепцию «Великой России», он предлагает следующую формулу: прочно огражденная свобода лица и сильная правительствующая власть. В сущности она мало отличается от формулы Б.Н.Чичерина: либеральные законы плюс сильная власть.

Несмотря на то, что ни в одной  из концепций русских юристов  не сформулировано целостной концепции гражданского общества, представления о правовом государстве, рассматриваемые в современных доктринах как неотъемлемый атрибут гражданского общества, изложены в отдельных трудах русских юристов достаточно четко. Например, у С.И. Гессена: «Правовым называется государство, которое признает обязательным для себя, как правительства, создаваемые им же, как законодателем, юридические нормы.»⁴⁹ Для Б.А. Кистяковского понятия «правового» и «конституционного» государства были синонимами. «Правовое государство и государство, обладающее конституцией, потому и являются синонимами, - подчеркивал он, - что со времени учреждения конституции и деятельность верховной государственной власти становится подзаконной, т.е. приобретает правовой характер»⁵⁰. При этом принцип разделения властей⁵¹ считался краеугольным камнем правового государства⁵².