как позитивной,
так и негативной. Это зависит,
прежде всего, от уровня правовой культуры
общества, который в свою очередь зависит
от экономической
ситуации в стране и от качества реализации
народного суверенитета. Нельзя говорить
об однозначной положительной роли референдумов,
когда низок уровень правовой культуры
населения, когда несовершенно законодательство
и нестабильны экономические условия
общества. Необходимо отметить, что вопрос
о разъяснении
результатов
принятия определенного решения
на референдуме не получает
достаточного
освещения. В условиях низкой правовой
культуры, с учётом принципов народного
суверенитета и демократии необходимыми
становятся: разъяснение результатов
принятия на референдуме определенного
решения; обеспечение текстами проектов
нормативных правовых актов, выносимых
на референдум; организация публичных
лекций, дискуссий, в ходе которых разъяснялось
бы назначение нормативного правового
акта, особенности
его содержания
и предполагаемые результаты от его
принятия или отклонения. В современных
условиях низкой культуры вообще и правовой
в частности, эти вопросы приобретают
– как никогда - более актуальное значение.
Также, несомненно, что решение этих вопросов
должно исходить не от инициативной
группы (наоборот, это должно быть запрещено,
так
как создается
возможность для введения в заблуждение
потенциальных избирателей относительно
результатов принятия определенного решения,
как итог – влияние на результаты голосования),
а от государства.
Референдум в любой стране будет эффективным
лишь в том случае, если он, по природе
своей как весьма важный демократический
институт, будет правильно понят и поддержан
широкими слоями населения. И, помимо этого,
иметь своей целью при решении политических
иных вопросов четко выраженную гуманную
цель; если общественное мнение не будет
увлечено и дезориентировано ложными
социальными ценностями; и,
наконец, если
будут созданы все необходимые
организационно-технические и иные
условия для подготовки и проведения всенародных
опросов. Важное,
труднооценимое
значение референдумов имеет строгое
установление и
законодательное
закрепление их статуса, процедуры
и порядка подведения итогов, места
и роли в системе конституционного и текущего
законодательства принимаемых путем референдумов
нормативно- правовых актов.
- РЕФЕРЕНДУМ И ЕГО ФОРМЫ
В
последнее время все большее
распространение получает референдум
(плебисцит), который имеет разнообразные
формы:
1.
По предмету референдумы делятся
на: " конституционные; " законодательные;
" по международным вопросам; "
по административным вопросам.
2.
По правовым последствиям референдумы
могут быть следующего характера:
" консультативные; " "дозаконодательные";
" совещательные; " "послезаконодательные";
" ратифицирующие. Референдумы также
бывают обязательными и факультативными.
Инициаторами проведения референдума
могут выступать государственные
органы и избиратели. С помощью
референдума правящие круги иногда
обходят правительственные учреждения.
Однако этому институту не
может быть дана односторонняя
оценка. Термин "референдум" -
голосование избирателей, посредством
которого принимается государственное
или самоуправленческое решение.
В некоторых странах (например,
в Югославии) референдумом называют
любое голосование, но это исключение.
В отличие от выборов голосование
на референдуме придает юридическую
силу не мандату какого-либо
лица, а решению какого-либо вопроса.
Принятое решение считается решением
народа и его юридическая сила нередко
выше юридической силы законов, принятых
парламентом. Решение может приниматься
посредством утвердительного или отрицательного
ответа на поставленный вопрос; посредством
выбора между разными вариантами предлагаемого
решения (народный выбор встречается редко).
Голосование избирателей называют еще
плебисцитом (от латинского "plebiscitum"
- решение народа). С точки зрения юридической
- различий нет, это полные синонимы. С
точки зрения стиля - плебисцитом называют
референдум по вопросам, имеющим для страны
или региона судьбоносный характер. Это
может быть, например, вопрос о государственной
принадлежности, спорной территории, о
форме правления, о дальнейшем существовании
правящего режима или о доверии лидеру
страны и т. д. Иногда в литературе - всенародный
опрос (в частности, так его характеризовала
сталинская конституция СССР 1936 г.) Понятие
"опрос" предполагает, что результаты
не имеют обязательного значения ни для
публичной власти, ни для граждан. В некоторых
странах, например, в Швеции существующий
институт именуется консультативным референдумом.
Болгарское законодательство на основе
Конституции 1971 г. предполагает "народный
опрос" как обобщающий для референдума
и всенародного обсуждения законопроектов.
В Болгарии определен предмет плебисцита,
но не референдума. Значит, здесь референдум
носит консультативный характер, а плебисцит
- решающий. В демократических государствах,
несмотря на то, что всенародный опрос
не имеет обязательного характера, власти
считаются с мнением избирателей. Например,
в 1972 г. в Норвегии был проведен консультативный
референдум о вступлении в общий рынок.
Более половины - против. Правительство
воздержалось. Референдум может быть использован:
" как противовес представительной
демократии; " как средство обойти парламент
и принять государственное решение вопреки
нему. Например, согласно Конституции
Французской Республики 1958 г. (ст. II) Президент
по предложению Парламента или по совместному
предложению обеих палат может предать
на референдум любой законопроект. Но
Де Голль единолично назначал в 1962 и 1969
гг. референдумы, первый из которых повлек
даже изменения Конституции. Референдум
как непосредственное волеизъявление
народа имеет преимущество перед представительной
демократией, при соблюдении определенных
условий: " выносимый на референдум
вопрос должен быть понятен рядовому избирателю;
" до референдума должны быть разъяснены
через СМИ желаемые или не желаемые последствия
принимаемого решения. При соблюдении
этих условий на референдум может быть
вынесен сложный законопроект, вплоть
до проекта Конституции. В референдуме
имеют право участвовать все лица, обладающие
активным избирательным правом. Если,
например, условия получения активного
избирательного права различны при выборах
в разные палаты парламента или другие
государственные органы, право участия
в референдумах обуславливается активным
избирательным правом по выборам в нижнюю
палату парламента. Аналогичный принцип
действует и при местных референдумах.
Например, в Австрийском Федеральном законе
о народном голосовании 1958г. в редакции
1972г. ч. 1 §5 определяется: "право голоса
имеют все мужчины и женщины, которые на
день начала компании по проведению народного
голосования (§2, ч. 1) обладают правом участвовать
в выборах в Национальный совет". Голосование
на референдуме равное. Каждый избиратель
имеет такое же число голосов, что и любой
другой. Вес каждого голоса одинаков. Например,
см. ч. 1, ст. 5 органического закона Испании
о регулировании различных видов референдума
1980 г. Аналогично с правилами участия в
выборах решается вопрос о свободном или
обязательном участии в референдуме. На
референдуме голоса подаются непосредственно
за предлагаемое решение или против него.
Голосование является тайным. Референдумы
делятся на: " факультативный; " обязательный;
" отменительный. Факультативный - назначение
зависит от органа, компетентного назначать
референдум, либо на основании конституции
или специального закона. Предметом может
быть любой вопрос или проект государственного
(самоуправленческого) решения, если это
не запрещено конституцией или законом.
Это такой референдум, который можно проводить
или не проводить. Например, ч. 2 - 4 ст. 89
Конституции Швейцарской конференции
1874 г. разрешает выносить на референдум
федеральные законы и постановления общего
значения. Значит, предметом референдума
может стать практически любой вопрос,
отнесенный к федеральной конституции.
В некоторых странах устанавливаются
ограничения. Например, ст. 75, ч. 2 Конституции
Италии устанавливает, что на референдум
не выносятся законы: о налогах, о бюджете,
об амнистии и помиловании, об уполномочии
на ратификацию международных договоров.
См.: § 46, ч. 6 Конституции Дании (не выносит
на референдум финансово-бюджетные программы,
предоставление гражданства, статус монарха
и т. д.). Обязательный - абсолютно относительный,
если другим способом решение не может
быть принято. Например, в Конституции
Испании ст. 151, ч. 2 "что референдум для
провинций необходим для утверждения
устава об автономии объединяющего эти
провинции регионального сообщества.
А согласно Конституции Швейцарии, ст.
123, ч. 1 "пересмотренная федеральная
конституция или ее часть вступают в силу,
если они были одобрены большинством швейцарских
граждан, принявших участие в голосовании
и большинством кантонов". Иногда референдум
предусматривает в качестве обязательного
средства разрешения разногласия между
конституционными органами власти. Согласно
Швейцарской Конституции, ст. 120, ч. 1 если
один из штатов (палат) Федерального Конституционного
Собрания (парламента) вынесет постановление
о пересмотре Конституции, а другой совет
не согласиться, то вопрос выносится на
референдум. В первом случае - это абсолютно
обязательный референдум. Во втором случае
- относительно обязательный. Отменительный
(народное вето), т. е. референдум допускается
лишь для решения вопроса о полной или
частичной отмене закона (или акта). Специфическим
предметом референдума является вопрос
о роспуске или созыве парламента. См.
Конституцию Италии. Такой предмет встречается
не часто. Например, Конституция княжества
Лихтенштейн 1921 г., ст. 48 предусматривает
такую возможность. Роспуск парламентов
в результате народного голосования может
иметь место в некоторых германских землях
(например, Берлине). В большинстве случаев
местные референдумы факультативным предметом
обязательного референдума являются изменения
территориального устройства, иногда
финансовые проблемы. Например, венгерский
закон 1999 г. о местном самоуправлении предусматривает
народное голосование по вопросам: "
об объединении и разъединении общин;
" об образовании новой общины; " о
создании местного представительного
органа и о его разделении; " по вопросам,
которые определены самоуправленческим
постановлением. Не могут выноситься на
референдум вопросы: " о бюджете; "
о местных налогах; " о кадровых вопросах.
Нередко конституции и законы запрещают
повторное проведение референдума, если
решение принятое отрицательное. Например,
в Италии повторный референдум, не ранее,
чем через 5 лет, в Венгрии - 2 года, если
это проект Конституции, то через год.
Инициатива и назначение референдума
принадлежит: " главе государства; "
парламенту; " иногда обоим органам;
" правительству; " группе депутатов
парламента; " региональным органам
власти; " группе избирателей. Право
инициативы дает возможность: " принятия
государственных решений и придания им
особого авторитета; " оппозиционным
партиям обратиться к народу для разрешения
спора с правящими партиями. Референдум
по инициативе группы избирателей - петиционный,
т. к. подписывается петиция с требованием
провести народное голосование по определенному
вопросу (одному или нескольким). Например,
Конституция Венгрии 1949 г. в редакции 1990
г. предусматривает: " общенациональное
голосование назначается Государственным
собранием (парламентом); " в ч. 1 § 30 -
президент республики пользуется правом
этой инициативы; " закон XVII о народном
голосовании установил это право за Советом
министров, не менее 50 депутатам Государственного
Собрания, и не менее 50000 избирателей. Инициатор
представляет председателю Государственного
Собрания предложение с формулировкой
вопроса (формулой референдума). Государственное
Собрание принимает (отклоняет) решение
2/3 голосов; положительное решение содержит
формулу референдума и дату его проведения
(не позднее 3-х месяцев после даты решения).
Немногие страны регулируют основы процедуры
референдума Конституцией: 1. Конституция
Македонии 1991 г. ст. 73: Парламент назначает
референдум большинством голосов от общего
числа депутатов, а ч. 3 статьи - по требованию
150000 избирателей. 2. По Конституции Хорватии
1990 г. право назначать референдум имеет
только Палата Представителей и Президент,
но по предложению правительства с подписью
его председателя. 3. В Италии, согласно
ст. 75, ч. 5 Конституции, референдум назначается
по требованию 500000 избирателей или 5 областных
советов и т. д. Организаторы референдума
- институты аналогичные соответствующим
институтам выборов государственных или
самоуправленческих органов. Например,
испанский закон в ст. 11 предусматривает:
" производство по референдуму подчинено
избирательному праву; " права общественных
объединений будут распространяться на
парламентские политические группы и
такие, которые получили на парламентских
выборах не менее 3 % голосов; " избирательские
советы будут образованы в течение 15 рабочих
дней после декрета о назначении референдума;
" СМИ публичные - бесплатное время парламентским
политическим группам; " льготный тариф
для почты; " агиткампания длится не
менее 10 и не более 20 дней и заканчивается
в 00:00 часов дня, предшествующего дню голосования;
" в течение последних 5 дней запрещается
публикация, зондаж общественного мнения
и моделирование голосования; " голосование
осуществляется официальными бюллетенями;
" проверку подсчета голосов осуществляют
провинциальными избирательными советами
в течение 5 рабочих дней; " итоги подводятся
Центральным Избирательным Советом и
немедленно доводятся председателям правительства
и палат парламента; " протесты рассматриваются
палатами по административным избирательным
спорам, которые могут постановить: "
о недопустимости протеста; " о действительности
голосования и объявлении его результатов;
" о действительности голосования и
необходимости нового объявления результатов;
" о недействительности голосования.
Виды формул референдума: 1. Обращенный
к голосующим вопрос. Согласен ли он с
определенным утверждением, текстом закона,
определенным мероприятием и т. д. Ответ
должен быть "да" или "нет". 2.
Народный выбор (т. е. предоставление голосующему
двух или более вариантов решения вопроса).
Может быть предложено: " отметить (например,
"крестом") предпочитаемый вариант;
" ответить "да" или "нет" ("жесткое"
требование); " положительный ответ,
два или более вариантов ("мягкое"
требование). Например, Швейцарская Конституция.
Ст. 12, ч. B, предусматривает: если 100000 избирателей
предложат проект поправки к Конституции,
а федеральное собрание выдвинет контрпроект,
то избирателю могут быть предложены три
вопроса: " предпочитает ли он проект
избирателей действующим положениям Конституции;
" предпочитает ли он контрпроект действующим
положениям Конституции; " какой из
двух проектов должен вступить в силу,
если оба проекта получат поддержку на
референдуме. Вывод: если оба проекта получили
поддержку, то решение определяется ответом
на третий вопрос. Этот вид формулы не
стоит смешивать со случаем, когда на референдум
вынесено несколько вопросов. Например,
в Италии положения о референдумах, предусмотренных
Конституцией, определяют, что если в один
день проводятся несколько референдумов,
то для каждого из них печатаются бюллетени
на бумаге особого цвета. В Австрии - единый
бюллетень, каждый вопрос помечается арабской
цифрой. Определение результатов референдума.
Для этого нужно решить вопрос о действительности
голосования. Итальянский закон требует,
чтобы в голосовании приняло участие большинство
зарегистрированных граждан (действует
обязательный вотум). Венгерский закон
требует, чтобы в голосовании приняло
участие более половины избирателей, и
более половины голосовавших одинаково
ответили на вопрос. Испанский закон никакого
порога не устанавливает. Одобренным считается
решение, за которое подано большинство
действительных голосов избирателей,
принявших участие в голосовании. Согласно
австрийскому Федеральному конституционному
закону ст. 45, ч. 1 "При проведении народного
голосования решение принимается простым
большинством". По Конституции Македонии,
ст. 73 решение считается принятым, если
за него подано большинство голосов, при
условии, что в голосовании приняло участие
более половины из общего числа. Исключения
составляют следующие страны. В Намибии,
по Конституции 1990 г. ст. 132, ч. 3 предусмотрено,
что конституционная поправка 2/3 от общего
числа голосов. В Швейцарии для принятия
обычного закона требуется относительное
большинство голосов, конституционной
поправки - абсолютное большинство в большинстве
кантонов. В Италии на местных референдумах
предложение считается одобренным, если
его поддержало большинство зарегистрированных
депутатов в коммунах. Проблема абсентеизма:
можно ли мнение активного меньшинства
считать мнением народа? Можно и нужно.
В данном случае абсентеисты, которым
все равно, готовы принять решение любого
большинства тех, кому не все равно и кто
пришел голосовать, чтобы выразить свою
волю. И такое решение должно быть обязательным
для всех, включая абсентеистов. Правовые
последствия референдума. Практически
речь идет: 1. О юридической силе акта, принятого
путем референдума: " если речь идет
о Конституции, проблем нет - она обладает
высшей юридической силой; " если речь
идет об обычном законе, принятом парламентом,
приоритет должен быть отдан референдуму.
2. О возможности или невозможности изменения
либо отмены закона, утвержденного или
принятого на референдуме обычным парламентским
путем. " по Венгерскому закону решения,
принятые на референдуме, обязательны
для Государственного Собрания. Отсюда
закон, принятый Государственным Собранием
и вынесенный на референдум, но не прошедший
его, вступить в силу не может; " несовершенство
конституционного законодательства дает
возможность по конституциям, принятым
на референдуме, согласно текстам могут
подлежать частичному пересмотру парламентом
без обращения к избирателям. Выводы по
предмету таковы. По правовым последствиям
они могут быть консультативного, "дозаконодательного",
совещательного и "послезаконодательного"
ратифицирующего характера. Референдумы
бывают обязательными и факультативными.
Инициаторами их проведения могут выступать
государственные органы или избиратели.
С помощью референдума правящие круги
иногда обходят правительственные учреждения.
1.4 ВОПРОСЫ
РЕФЕРЕНДУМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Вопросы,
выносимые на всенародное голосование
или совокупность предлагаемых вариантов,
принято называть формулой референдума.
Она предполагает положительный или отрицательный
ответ избирателя, а также выбор из нескольких
возможных решений. Принятым считается
то решение, которое собрало наибольшее
число голосов.
Выделяют,
три основные разновидности формулы
референдума:
- Вопрос, обращенный к гражданам, требующий
ответа «Да» или «Нет;
- Несколько различных вопросов, обращенных
к гражданам и требующих несколько ответов;
- Выбор из двух или более альтернатив.
Избиратель должен поставить отметку
напротив одного из двух вариантов – этот
вариант на практике встречается очень
редко.
Причем,
вопрос (вопросы), выносимый на референдум,
должен быть сформулирован так, чтобы
на него можно было дать лишь однозначный
ответ.
На
референдум Российской Федерации в
обязательном порядке выносится
вопрос о принятии новой Конституции
Российской Федерации, если Конституционное
Собрание принимает решение о вынесении
на всенародное голосование проекта новой
Конституции Российской Федерации.
В соответствии
с Федеральным конституционным
законом «О референдуме в Российской
Федерации» от 10 октября 1995 г. на всероссийский
референдум не могут выноситься следующие
вопросы:
- изменение статуса субъектов Российской
Федерации;
- досрочного прекращения или продления
срока полномочий Президента Российской
Федерации, Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации, Государственной
Думы Федерального Собрания Российской
Федерации, а равно о проведении досрочных
выборов Президента Российской Федерации,
Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации или досрочного
формирования Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации либо об
отсрочке таких выборов (формирования);
- принятия и изменения федерального бюджета,
исполнения и изменения внутренних финансовых
обязательств государства;
- введения, изменения и отмены федеральных
налогов и сборов, а также освобождения
от их уплаты;
- принятия чрезвычайных и срочных мер
по обеспечению здоровья и безопасности
населения;
- амнистии и помилования.
Очень
важно отметить, что вопросы, выносимые
на референдум Российской Федерации, не
должны ограничивать или отменять общепризнанные
права и свободы человека и
гражданина и конституционные гарантии
их реализации.
Следует
подчеркнуть, что референдум Российской
Федерации не проводится в условиях
военного или чрезвычайного положения,
введенного на всей территории Российской
Федерации, а также в течение
трех месяцев после отмены военного
или чрезвычайного положения.
Повторный
референдум Российской Федерации не
проводится в течение года после
дня официального опубликования (обнародования)
результатов референдума Российской
Федерации с такой же по содержанию
или по смыслу формулировкой вопроса.
ГЛАВА II РЕФЕРЕНДУМ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1
ПРАВО НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ
РФ
При проведении референдума Российской
Федерации действуют общие принципы
избирательного права: всеобщего
равного и прямого волеизъявления
при тайном голосовании. Практически
общими являются основные гарантии
избирательных прав и прав
на участие в референдуме -
не случайно они закреплены
в одном федеральном законе. Каждый
участник референдума обладает
одним голосом и голосует лично.
Участие в референдуме является
свободным, контроль за волеизъявлением
гражданина не допускается. В
ходе референдума никто не
может быть принужден к выражению
своих мнений и убеждений или
отказу от них.
Вопросы, связанные с подготовкой
референдума рассматриваются избирательными
комиссиями, по проведению референдума
Российской Федерации, органами
государственной власти и органами
местного самоуправления открыто
и гласно.
В референдуме имеет право
участвовать каждый гражданин
Российской Федерации, достигший
на день проведения референдума
Российской Федерации 18 лет. Гражданин
РФ, проживающий или находящийся
в период подготовки и проведения
референдума Российской Федерации
за пределами территории Российской
Федерации, обладает всей полнотой
прав на участие в референдуме.
Не имеет права участвовать
в референдуме Российской Федерации
гражданин РФ, признанный судом
недееспособным или содержащийся в местах
лишения свободы по приговору суда.
2.2 ГОЛОСОВАНИЕ
НА РЕФЕРЕНДУМЕ РФ
В
соответствии с Федеральным законом
«Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации» от 19
сентября 1997 года, с изменениями
от 30 марта 1999 г. в бюллетене для
голосования на референдуме Российской
Федерации точно воспроизводится
текст вынесенного на референдум
Российской Федерации вопроса и
указываются варианты волеизъявления
голосующего словами «За» или
«Против», под которыми помещаются
пустые квадраты.
Если
гражданин голосует за принятие вынесенного
на референдум Российской Федерации
вопроса, он ставит знак «плюс» или
любой иной знак в квадрате под
словом «за».
Если
гражданин голосует против вынесенного
на референдум Российской Федерации
вопроса, то он ставит знак «плюс» или
любой иной знак в квадрате под
словом «против».
При
вынесении на референдум Российской
Федерации нескольких вопросов они
включаются в один бюллетень для
голосования на референдуме Российской
Федерации, последовательно нумеруются
и отделяются друг от друга горизонтальными
линиями. Если на референдум вынесены
варианты закона (статьи закона), то в
бюллетене либо воспроизводится
его (ее) текст, либо однозначно определяется
содержание этого текста. Альтернативные
редакции какой-либо статьи проекта
закона также последовательно нумеруются.
Бюллетень
для голосования на референдуме
Российской Федерации должен содержать
разъяснение о порядке его
заполнения.
На
всех участках референдума Российской
Федерации, в том числе находящимися
за пределами Российской Федерации,
голосование проводится с 8 до 22 часов
по местному времени. О времени и
месте голосования участковая комиссия
по проведению референдума Российской
Федерации оповещает граждан
не позднее чем за 20 дней до дня
проведения референдума Российской
Федерации.
На
участках референдума Российской Федерации,
образованных на судах, находящихся
в день проведения референдума Российской
Федерации в плавании, в воинских
частях, на полярных станциях, в отдаленных
и труднодоступных районах, участковая
комиссия по проведению референдума
Российской Федерации может объявить
голосование законченным ранее 22
часов по местному времени, если проголосовали
все граждане Российской Федерации,
имеющие право на участие в
референдуме Российской Федерации,
включенные в список.
Если
менее чем за 30 дней до дня проведения
референдума Российской Федерации
гражданин Российской Федерации, включенный
в список граждан, имеющих право
на участие в референдуме Российской
Федерации, обнаружит, что не будет
иметь возможности прибыть в
день проведения референдума Российской
Федерации в помещение того участка
референдума Российской Федерации,
где он включен в список граждан,
имеющих право на участие в
референдуме Российской Федерации,
он вправе получить в участковой комиссии
по проведению референдума Российской
Федерации открепительное удостоверение
на право участия в референдуме
Российской Федерации. По предъявлении
открепительного удостоверения
гражданин должен быть включен в
список граждан, имеющих право на
участие в референдуме Российской
Федерации, на любом другом участке
референдума Российской Федерации.