Развитие системы государственной службы в РФ

Однако подчинение государственного аппарата политическим должностным лицам не должно сводить на нет специфику этих двух частей государственных органов. Тем более недопустима полити­зация государственного аппарата, которая является характерным признаком авторитарных и тоталитарных режимов. В условиях демократии правилом является политическая нейтральность («департизация») государственных служащих как в отношении партии, стоящей у власти, так и в отношении политической оппозиции. Данная нейтральность обеспечивается целым рядом правовых и служебных норм, среди которых определение правового статуса государственных служащих, их экономические и админи­стративные гарантии, конкурсный набор на работу, дисциплинарные санкции и т.п.

На высших административных должностях, вполне есте­ственно,   происходит   совмещение   политики   и   государственной службы. Но и здесь необходимо добиваться того, чтобы высшие государственные служащие, непосредственно выполняющие полити­ческие решения законодательных, исполнительных и судебных органов, с одной стороны, находились в тесном контакте с полити­ческой властью и зависели от нее, а с другой - были достаточно самостоятельны, чтобы их назначение, так же как и смещение, было регламентировано определенными нормами, защищено надежными гарантиями.

Государственный аппарат, как бы высоко его ни ставили и как бы велико ни было его влияние на политических руководителей, может лишь предлагать варианты решений, а выбор в силу своей конституционной компетенции осуществляют политические руководители.

Как видим, государственный аппарат, с одной стороны, подчи­няется политической конституционно-установленной власти, а с другой - располагает значительной степенью независимости от последней. В сфере государственной службы (административной деятельности) аппарат должен быть независимым от политиков, чтобы иметь реальную возможность для компетентного и профес­сионального выполнения своих функций. Необходимый уровень самостоятельности и независимости государственного аппарата от политической власти - залог его эффективности, надежности и стабильности.

2.3.  Направления  развития системы государственной службы 

Реформа государственной службы - глобальное явление, охватившее и экономически сильные государства, и те, которые только встают на путь самостоятельного развития. Показательно, что в проекте Европейской конституции, которую предложили для утверждения странам Европейского союза в 2005 г. (трудности рассмотрения этого акта во Франции, Нидерландах, ряде других стран оставим "за скобками"), зафиксировано новое право человека и гражданина - право на хорошее управление, под которым понимается то, что органы власти беспристрастно и справедливо, без проволочек и по существу обязаны рассматривать обращения граждан, а также то, что избранные представители и администрации действуют в интересах населения.

В этом контексте особое значение приобретает принцип согласования реформ системы государственной службы в России и других странах мира. Однако этот принцип согласованности предполагает учет ряда факторов.

Во-первых, Российское государство - одно из старейших государств мира с исторически сложившейся системой государственного управления. Эта система сегодня во многом исчерпала себя, но последствия ее непродуманного абсолютного отрицания непредсказуемы. В то же время российская демократия - самая молодая на европейском континенте. Поэтому, стремясь утвердить достойное нашей страны место на континенте и в мире, необходимо говорить с этим миром и с этим континентом на одном управленческом языке.

Второй фактор: в нашей стране слишком долго и часто говорили о своем особом пути, но одним из главных признаков современной эпохи является эффект глобализации. Последствия глобализации Россия может преодолеть только при качественном повышении уровня управления, достижении его эффективности. Конкурентоспособность страны на мировой сцене во все большей степени зависит от того, насколько государство способно обеспечить экономическое развитие, социальную стабильность, утверждение культурной перспективы. Именно в этом главный смысл административной реформы в России.

И третий фактор, наверное, главный. Система управления каждой страной является неотъемлемым элементом культуры, детерминирована историческими и географическими факторами. Отсюда и проистекают ее специфические черты. Эта управленческая культура столь же стабильна, как и гены. Ее куда труднее изменить, нежели по-новому пересчитать количество министерств и ведомств, перераспределить между ними тот или иной набор функций.

Действительно, в исторически короткое время возможно изменить структуру государственной власти и систему государственного управления. Значительно труднее изменить управленческую ментальность, утвердить в сознании чиновника восприятие обратившегося к нему гражданина не как докучающей обузы (это в лучшем случае, в худшем - как дополнительного источника денежного довольствия), а как потребителя услуг, которые он обязан предоставить данному гражданину.

Усиление внимания к проблемам развития государственной службы как системы, действенного института и механизма реализации функций государства обусловлено тем, что в ходе социальных преобразований российского общества, проведения административной реформы выявились существенные недостатки и трудности в работе государственного аппарата, в модернизации государственной службы.

В ходе первого этапа реформирования государственной службы (2003 - 2005 гг.) были законодательно определены основы ее организации и функционирования; была сформирована гражданская служба как вид государственной службы; определена структура федеральной государственной службы; разработаны и внедрены новые подходы к формированию кадрового состава гражданской службы и содержанию их профессиональной деятельности.

Насущной потребностью стала проблема дальнейшего развития системы государственной службы, всех ее видов в комплексе. Необходимо создание системы управления государственной службой во главе с федеральным органом.

В этой связи предпосылкой разработки Концепции развития государственной службы Российской Федерации является осознание с позиций современной науки ряда базовых теоретических позиций о сущности и назначении государственной службы, системе ее организации и функционирования, о формах и механизмах взаимодействия ее компонентов (видов): гражданской, военной и правоохранительной службы.

Развитие системы государственной службы включает в себя изменение, обновление и обогащение всех ее компонентов и прежде всего две составляющие: правовую (т.е. систему правовых норм, предписаний, правовых отношений) и социально-кадровую (граждан РФ, реализующих эти правовые нормы и установления, обеспечивающих на практике реализацию функций государства, компетенций и полномочий его органов). Ведь государственная служба в широком смысле - это исполнение гражданином государственной должности.

Государственная служба не может развиваться автоматически на основе самоорганизации. Для успешного функционирования этой системы необходимо целеустремленное организационное управление, которое придаст государственной службе единство действий, организованность, целостность. В этом плане важно заложить в Программу развития государственной службы на 2008 - 2013 гг. мероприятия, развивающие и обогащающие ее социальный, творческий потенциалы.

Упорядочение организации государственной службы предусматривает работу по классификации должностей, званий и чинов, дальнейшему развитию нормативной правовой базы современной государственной службы, установлению порядка продвижения по службе на принципах карьеры, нормализации процесса повышения профессионализма кадров и т.д. Базовые основы этой упорядоченности заложены в законодательных актах государства.

Согласно законодательству государственная служба в органах государственной власти (на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации) должна осуществляться в необходимой взаимосвязи и координации всех ее видов и уровней. Однако существующая нормативная правовая база государственной службы представляет собой комплекс актов различной юридической силы и отраслевой принадлежности: одни из них распространяются на всех государственных служащих, другие - на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли, на конкретном уровне государственного управления. Создание единства системы государственной службы - одна из основных проблем, которая должна быть решена в ходе ее развития. Общие принципы построения и ключевые правовые институты государственной службы, связанные с ее прохождением и статусом государственных служащих, должны быть едиными для государственных федеральных служащих и гражданских служащих субъектов Федерации.

Одним из важнейших вопросов развития государственной службы является разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере правового регулирования государственно-служебных отношений.

Принятие нормативных правовых актов в сфере государственной службы как на федеральном, так и на региональном уровнях в соответствии с конституционными принципами разграничения компетенции должно обеспечивать единство системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Исключительно значима в обеспечении единства системы государственной службы реализация утвержденных законом основных принципов ее организации и функционирования. Необходима последовательная реализация этих принципов на всех этапах организации системы государственной службы, в процессе целостного функционирования ее звеньев, в служебной деятельности государственных служащих.

В ходе административной реформы в субъектах Федерации принимались меры по реализации Федеральной программы реформирования государственной службы РФ, а именно: проводились анализ и оценка реального состояния государственной службы в регионах, утверждались нормативные правовые акты, региональные программы, в которых раскрывались основные мероприятия по реформированию гражданской службы.

Почти в каждом субъекте Федерации ведется работа по формированию методики реформирования гражданской службы субъекта, осуществляется поиск рациональных методов и способов управления гражданской службой и внедрения их на практическом уровне. Однако в большинстве случаев наблюдается практика копирования положений Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" без видимых попыток более детального раскрытия этих положений с учетом местных условий и потребностей.

При принятии в дальнейшем того или иного нормативного правового акта субъектом Федерации законодатель должен понимать, что унификация правового регулирования гражданской службы заключается не в прямом заимствовании федеральных правовых норм субъектом Федерации, а в отражении особенных норм субъекта и их соответствии общим нормам и принципам федерального законодательства, чтобы законы были более конкретными и практически значимыми.

Становление и развитие единой системы государственной службы Российской Федерации зависят от реформирования военной и правоохранительной службы. Укрепление взаимосвязи гражданской службы и государственной службы Российской Федерации других видов, а также государственной и муниципальной служб - одна из важнейших задач развития государственной службы.

За истекшие годы были предприняты шаги по укреплению законодательной и нормативной правовой базы военной и правоохранительной службы в соответствии с требованиями федеральных законов о государственной службе, по вопросам обороны, военной и правоохранительной службы. Осуществляется ряд практических мероприятий. Однако одним из существенных недостатков организации этой работы является то, что она пока в основном проводится на ведомственном уровне, без законодательного закрепления новых стратегий и крупных организационных мероприятий. В большей степени совершенствование законодательной базы направлено лишь на приведение ее в соответствие с новым законодательством. До сих пор не приняты Федеральные законы "О военной службе Российской Федерации", "О правоохранительной службе Российской Федерации".

Необходим учет специфики военной и правоохранительной службы как особых видов государственной службы, что связано с их назначением в системе государственного управления, их правовым статусом. Это порождает существенные различия в организации и функционировании военной и правоохранительной службы, в требованиях к кадрам, в организации процесса прохождения службы и других моментах.

Становление военной и правоохранительной службы идет значительно медленнее, чем гражданской, так как недостаточно законодательных актов, регулирующих этот процесс. В связи с возникновением во многих правоохранительных органах различных видов государственной службы необходимо более четко определить принципы и механизмы их взаимодействия, правовую характеристику разных категорий работников (военнослужащих, сотрудников, гражданских служащих, гражданского персонала, обслуживающих работников и др.), специфику их правового и социального статуса.

Неотложным является принятие ряда федеральных законов по военной и правоохранительной службе.

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определено Указом Президента РФ. Установлен единый порядок присвоения государственным гражданским служащим классных чинов. Взаимосвязь видов государственной службы поддерживается правовыми положениями, касающимися основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий, системой ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации, общих для всех видов государственной службы. Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы иных видов устанавливается также и посредством учета стажа государственной службы Российской Федерации.

Важное значение для развития системы государственной службы имеет взаимосвязь муниципальной и государственной службы, которая обеспечивается посредством единства основных квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы и должностей государственной службы; единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной службы; единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных и муниципальных служащих; учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной службы и стажа государственной службы при исчислении стажа муниципальной службы.