Развитие системы государственной службы в РФ

1

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

СИБИРСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Институт переподготовки специалистов

Курсовая работа

По дисциплине: Система государственного и муниципального управления

На тему: Развитие системы государственной службы в РФ

Группа: 08301

Выполнила:

Иващенко И.П..

Студентка 5 курса

Заочного отделения

Проверил:

Зенков М.Ю.

Новосибирск 2010

Содержание

Введение

1. Генезис института государственной службы России

1.1. Зарождение и становление  института государственной службы в России

1.2. Развитие  системы государственной службы в России после XVII в

2. Развитие  системы государственной службы на современном этапе

2.1. Проблемы правового регулирования  института государственной службы

2.2.   Сущность и особенности государственной службы

2.3.  Направления  развития системы государственной службы

Заключение

Список использованных источников

Введение

Отношение к государственной службе, к ее организации и регламентированию, к ее прохождению чиновниками служит показателем устройства государства и его аппарата. Россия позже других стран приступила к формированию системы государственной службы.

Реформирование государственной службы - один из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления Российской Федерации. Задачи российского государства, в первую очередь в социальной сфере и экономике, предполагают самый высокий качественный уровень развития государственной службы. Отражая публичный характер деятельности, она тесно связана с процессами формирования и реализации управляющих воздействий и является не только одним из важнейших социальных факторов функционирования исполнительной власти, но и составляет организационную основу государственной власти. Вне должностей государственной службы государственная власть реально не существует. Будучи важнейшим организационно-правовым элементом в механизме исполнительной власти, государственная служба должна в полной мере выполнять присущие ей задачи.

Целью работы является изучение развития  системы государственной службы РФ.

Задачами работы являются:

- изучение особенностей  зарождения и развития системы государственной службы в России,

- изучение особенностей развития системы государственной службы  в России  после XVII в.,

- изучение особенностей развития  системы государственной службы на современном этапе развития.

1. Генезис института государственной службы России 

1.1. Зарождение и становление  института государственной службы в России

Институт государственной службы Российской Федерации имеет достаточно глубокие исторические корни. Еще в древней Руси закладывались одновременно основы государственного управления и, разумеется, института государственной службы. Эти два социальных феномена являются неразделимыми, ибо государственное управление не может быть реализовано без соответствующего аппарата. В этой связи следует отметить, что указанные институты того периода строились на принципах вассалитета. В частности, вассальное отношение представляло собой отношение между двумя юридически значимыми сторонами. При этом каждая из них была связана взаимными правами и обязанностями. Особое место в системе государственной службы занимали дружинники. Так, в соответствии с нормами Краткой Русской правды дружинники пользовались привилегиями как особая когорта людей. Среди них существовала определенная идеология отношений. В ее основу были заложены принципы, определяющие взаимоотношения князя и дружины[1]. В частности, князь был обязан содержать свою дружину, одаривать ее членов, устраивать пиры, которые по своей сути доказывали единство князя и его дружины. В свою очередь, дружинники прославляли князя. Тем не менее на практике имели место случаи взаимных противоречий и сложностей.

Основные средства на обеспечение дружины добывались за счет завоевательных походов, отчисления дани, судебных сборов и т.д. Одновременно с этим начиная с XI в. начала просматриваться тенденция обрастания дружинников собственностью. С XII в. им предоставлялись волости для управления и кормления, а это привело к тому, что дружинники все больше приобретали функции хозяйственной деятельности. Как итог - они покидали князя. Их место стала занимать младшая дружина, которая впоследствии приобрела большое влияние. Собственно управление на местах осуществлялось местными князьями и их администрацией (посадник - в городах, волостель - в сельской местности). Характерно и то, что местные князья превратились в вассалов великого князя и имели большие права, вплоть до внешнеполитических акций[2].

Интересными с позиции исторических фактов являются уклад и организация государственного управления в Новгородской земле. В частности, с 1136 г. там был особый политический строй, по сути представляющий собой республику. Должностные лица были выборными (посадник - административное управление, тысяцкий - руководитель ополчения, в мирное время возглавлявший суд по торговым делам, старосты - районов города). Ими избирались бояре, вплоть до наиболее влиятельных. Высшие должности в республике находились в руках знати, а к концу ее существования усиливались олигархические тенденции. Новгородская республика просуществовала до 1478 г. Аналогичная система управления имела место и в Псковской земле, правда, в течение менее продолжительного периода. Иная система государственной службы была в Московском государстве. Это было, прежде всего, связано с татаро-монгольским нашествием. Хотя управление сохранилось в руках русских князей, тем не менее наследственность в процессе передачи власти была утеряна. Князей назначали ханы с помощью специальных грамот - ярлыков. По сути своей выделение государственного управления, а также появление многочисленного слоя государственных служащих произошло в XV - XVII вв., т.е. под влиянием централизованного русского государства и формирования самодержавия. При этом четко просматривалась тенденция сакрализации власти на основе православных устоев, т.е. великий князь, а в последующем и царь рассматривались как наместник Бога на земле. Несогласие или выступление против власти были сродни противодействию Богу.

Сакрализация власти полностью выводила властителя из-под контроля общества, возносила его над обществом на недосягаемую высоту. Любое несогласие, а тем более выступление против власти, рассматривалось как выступление против Бога. Соответственно, и для государственных служащих полное подчинение государю было обязательным. Барон Сигизмунд дер Герберштейн (1486 - 1566), дважды (в 1517 г., 1526 г.) побывавший в России в качестве посланца от двора Священной Германской империи, так писал о своих впечатлениях: "Из советников, которых он имеет, ни один не пользуется таким значением, чтобы осмелиться разногласить с ним или дать ему отпор в каком-нибудь деле. Они открыто заявляют, что воля государя есть воля Божья и что ни сделает государь, он делает по воле Божьей". Характерно, что некоторые элементы коллегиальности и отчасти демократического правления определенное время еще сохранялись. В XV в. все дела князь решал совместно с думой. Великие бояре, как называли думцев, не были послушными и безгласными исполнителями воли князя. Дворянин И. Берсень-Беклемишев, сделавший придворную карьеру, вспоминал на склоне лет, что Иван III любил и приближал к себе тех, кто ему возражал: "Против себя стрему любил и тех жаловал, которые против его говаривали". В последующем, в частности в XVI в., великий князь был вправе казнить любого или заточить в монастырь, конфисковать имения любого члена думы, вне зависимости от знатности и положения. Аппарат служащих формировался в основном из высших слоев русского общества. В этой связи уместно заметить, что для боярства, объединявшего родовые корпорации знати, наибольшее значение имели древность и знатность рода. Впоследствии постепенно стал утверждаться принцип приоритета знатности рода перед древностью.

1.2. Развитие  системы государственной службы в России после XVII в

Существенное влияние на организацию государственной службы России оказала Смута начала XVII в., в которой дворянство принимало самое активное участие. В результате чего стали проявляться элементы, связанные с отходом от прежних традиций и формирования основ светскости. В этой связи уместно привести пример, когда царь Алексей Михайлович независимо от происхождения приобщал умных и сведущих людей к государственному управлению, в результате чего появилась целая плеяда талантливых государственных деятелей, таких как Ф.М. Ртищев, А.Л. Ордин-Нащокин, А.С. Матвеев и др. При этом отмечалась также тенденция роста государственной бюрократии. В частности, если в 1640 г. служилых людей в центральном аппарате насчитывалось 1611 человек, то через пятьдесят лет - в 1690 г. - уже 4657 человек. В целях обеспечения контроля и борьбы со злоупотреблениями чиновников был учрежден Приказ тайных дел со значительными функциями и широкими полномочиями. В его задачи входили обеспечение слаженной работы механизма самодержавной власти, борьба за точное выполнение указаний царя, пресечение казнокрадства, злоупотреблений властью. Анализ исторических данных о деятельности по организации, реорганизации и совершенствованию государственной службы в тот период свидетельствует о том, что принимаемые меры носили эпизодический, бессистемный, не всегда продуманный характер, без должного использования правового обеспечения. По сути, достаточно глубокое и продуманное реформирование государственной службы связано с именем и царствованием Петра I. Им в 1722 г. была введена в действие подготавливаемая несколько лет "Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины". Указанная "Табель" установила три иерархические, как бы параллельные, лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой.

Известно, что каждое явление и процесс связаны с принятием и реализацией управленческого решения и имеют не только положительные, но и отрицательные моменты. В этой связи позволим себе заметить, что Петр I ставил перед собой цель - создание "правильного" государства, при котором вся жизнь должна быть регламентирована и подчинена правилам, выстроена с соблюдением геометрических пропорций, сведена к точным, однолинейным отношениям. Идеал "регулярного государства" вначале имел известные резоны, но очень скоро он породил одно из основных зол и вместе с тем основных характерных черт русской жизни - ее глубокую бюрократизацию. Таким образом, в массовом сознании произошло изменение понятий чувства чести, достоинства и произошла идеализация понятия "чин". Один из западных путешественников, посетивших Россию в царствование Павла I, метко писал: "Здесь все зависит от чина. Не спрашивают, что знает такой-то, что он сделал или может сделать, а какой у него чин. Положение в обществе, измеряемое классами чинов, получило значение главной жизненной ценности".

Гражданин по мере поступления на службу становился элементом государства и его собственностью в течение всей своей жизни <9>. Историко-правовой анализ различных материалов, характеризующих состояние и развитие государственной службы в начальный период XIX в., свидетельствует, что сформировался особый социальный класс низшего и среднего чиновничества, в рамках которого чин передавался от поколения к поколению. Юридическое регулирование их статуса было осуществлено в период царствования Николая I Законами от 1827 и 1834 гг., первый из которых определял порядок поступления на службу, а второй - условия дальнейшего продвижения по лестнице чинов. В основу продвижения был положен принцип выслуги лет, обеспечивавший почти автоматический медленный переход с одной ступени на другую, причем скорость этого продвижения лишь в очень незначительной степени зависела от квалификации и иных профессиональных достоинств чиновника. При этом роль чиновников в государстве все более увеличивалась. Николай I говорил, что на самом деле "моей империей управляют двадцать пять тысяч столоначальников". Маркиз де Кюстин в своих знаменитых и одиозных записках о России так описал эту ситуацию: "Здесь имеется особый класс людей, соответствующий нашей буржуазии, но не имеющий ее твердого характера - следствия независимости и ее опытности, следствия свободы мысли и образованности ума; это класс низших чиновников, как бы второе дворянство... они самые жестокие деспоты в этом деспотическом государстве; выходцы из народных училищ, вступившие в статскую службу, они правят империей вопреки императору". Общее количество чиновников в середине царствования Николая I не было известно ни ему, ни его канцелярии, и его не могли установить даже кропотливые позднейшие исследователи. На 1847 г. классными чинами обладали 61548 человек. В то же время указанный факт свидетельствует об отсутствии должной системы в организации и структурировании государственной службы.

Большую роль в системе мер по совершенствованию и рационализации российской государственной службы сыграл М.М. Сперанский. Уместно здесь вспомнить слова В.О. Ключевского, который, характеризуя заслуги М.М. Сперанского, писал: "Со времен Ордина-Нащокина у русского престола не становился другой такой сильный ум, после М.М. Сперанского, не знаю, появится ли третий. Это была воплощенная система". М.М. Сперанский, занимавший ключевые позиции в государственной власти, предложил полную реформу всей структуры государственной власти на базе передовых идей XVIII в. В качестве ключевых аспектов реформы государственного управления можно выделить перестройку центрального управления - образование министерств, Государственного Совета и введение в систему чинопроизводства критерия образования. Согласно царскому Указу от 6 августа 1809 г. для производства в чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс) требовались, помимо соответствующей выслуги лет, свидетельство об окончании курса в одном из российских университетов либо сдача экзамена по прилагавшейся к Указу программе. Программа была довольно обширной и предполагала знание русского и одного иностранного языка, основательные знания в области права - естественного, римского, уголовного и гражданского, отечественной истории, экономики и статистики, а также общие познания по ряду других предметов. Обращает на себя внимание акцент на отечественное образование и знание российской действительности. Тем не менее при осуществлении этой реформы возникло большое количество различных сложностей и трудностей, связанных с ведомственно-сословными и корпоративными интересами, что, по сути дела, нивелировало основные идеи реформ. Хотя реформы М.М. Сперанского не изменили существа российской госслужбы, они придали ей определенную функциональную эффективность, т.е. достигли того, чего веком ранее безуспешно добивался драконовскими мерами царь Петр I. Колеса управленческой машины стали вращаться более слаженно, а сама она хотя бы внешне стала напоминать западноевропейскую бюрократию. Конечно, она по-прежнему оставалась с трудом управляемой и не слишком эффективной, но все же на фоне предшествующего хаотического состояния прогресс был очевиден.