Развитие системы государственной службы в РФ

В современной российской науке сформировались две основные концепции государственной службы — политическая и правовая. Политическая концепция доминирует как в отечественной теории, так и в законодательстве, а сторонники правовой весьма успешно специализируются на издании учебников, популярных книг и статей по государственной службе. При этом одной из центральных идей всех этих работ является утверждение, что государственная служба как научная дисциплина, несомненно, относится к номен­клатуре юридических специальностей.

Государственная власть структурируется по вертикали и по горизонтали. Вертикальное разделение — это разграничение власти между разными уровнями государственного управления (в России -федеральная и региональная власть). Горизонтальное — это деление на три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. Впервые концепцию разделения власти на три ветви обосновал в 1748 г. Ш.Л.Монтескье. Практическую реализацию эта идея получила в 1778 г. в Конституции США.

Помимо внешнего разделения по вертикали и по горизонтали государственная власть внутри себя функционально делится еще на две части — известный принцип дихотомии (раздвоения) власти: на работников, осуществляющих политическую власть в государственных органах, и на работников, осуществляющих в этих же органах административную власть, или государственную службу. В числе первых о раздвоении государственной власти на политическое руководство и администрацию писал в 1845 г. французский социолог Александр Ф. Вивьен в своей книге «Очерки об администрации». Более обстоятельно эта идея была изложена в 1887 г. в работах молодого американского ученого из Принстона Вудро Вильсона, который через 25 лет стал 28-м президентом США. Он считал, что государство выполняет две основные функции: политическую, которая состоит в выработке для страны общих направлений развития и общих законов, и административную, являющуюся приложением этих общих направлений и законов к конкретным людям и ситуациям[15].

В России политическую власть реализуют депутаты, руково­дители исполнительных органов власти и судьи на всех уровнях (федеральном, региональном и районном). Политико-админи­стративная власть - это государственные служащие всех ветвей и уровней государственного управления[16].

Понятие «администрация» происходит от латинского adminustrare, что означает «служить для». При этом глагол minustrare является производным от существительного ministris, что пере­водится как «слуга». Этимология слова в значительной мере отражает существо дела. В любой управленческой структуре администрация находится   в   подчиненном   положении   у   какой-либо   власти   -политической, экономической, социальной. Она придается этой власти в качестве вспомогательной управленческой силы для осуществления ее полномочий. В этом смысле понятие «админи­страция» равнозначно понятию «аппарат».

Деятельность государственного аппарата (администрации) является той объективной реальностью, эмпирические законо­мерности которой составляют основное содержание государственной службы. Государственная служба имеет конкретную прагматическую направленность: добиваться внутренней слаженности в деятельности государственного аппарата.

Как соотносятся между собой наука государственной службы (административная наука) и наука государственного политического управления? Административная наука не может, да и не занимается всеми вопросами государственного политического управления. Она всецело сосредоточивается лишь на деятельности государственной администрации. Известный французский ученый, специалист по вопросам государственной службы Ролан Драго считает, что «...администрацию нельзя отождествлять с государством. Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами. Таким образом, администрация всегда предстает как совокупность средств, позволяющих осуществлять решения политической власти». Конечно, эти две власти существуют и действуют лишь в органическом единстве, но это все же - две специфические части государственной власти, что и служит объективной основой для данной дифференциации наук.

Понятие «государственная служба», или «административная власть», может трактоваться двояко. В широком смысле этим понятием обозначают любую профессиональную умственную деятельность в любых государственных организациях: в органах государственной власти, на государственных предприятиях, в государственных учреждениях. В узком смысле государственная служба - лишь аппаратная деятельность в органах государственной власти.  Согласно  ФЗ РФ «О системе  государственной службы Российской Федерации» Федеральная государственная служба - профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Государственная служба - это, во-первых, профессиональная деятельность, т.е. она является профессией для государственных служащих и требует определенной подготовки, специального образования, а также впоследствии постоянного занятия этим видом социальной деятельности. И во-вторых, это определение указывает на содержание данной профессиональной деятельности, а именно на то, что она направлена на «обеспечение исполнения» и «исполнение» полномочий государственных органов. Таким образом, профессиональная деятельность государственных служащих связана в своем большинстве не с прямым исполнением полномочий государственных органов, а лишь с «обеспечением» исполнения соответствующих полномочий[17].

Естественно, возникает вопрос: кто исполняет эти полномочия государственных органов? В свете вышесказанного ответ очевиден -политические руководители, находящиеся на должностях категории «А». Именно они являются основными носителями полномочий государственных органов. А государственные служащие придаются им в помощь для «обеспечения» всем необходимым при «исполнении» данных полномочий. Государственная служба - это профессиональная, но вспомогательная деятельность в структуре государственного управления.

Следует, однако, подчеркнуть, что среди государственных органов есть и такие, в которых государственные служащие непосред­ственно участвуют в исполнении полномочий этих органов (напри­мер, в таможенной и налоговой службе, в милиции, ГИБДД и др.)[18].

Стало быть, государственная служба - это деятельность аппарата государственного управления, или административная деятельность. Она является профессиональной деятельностью по подготовке, обеспечению процедур принятия и выполнению решений, принимаемых политическими руководителями всех ветвей и уровней государственной власти. Если формирование полити­ческого курса страны, регионов, а также районов (которые находятся в составе государственного управления) - задача соответствующего политического руководства, то обеспечение выработки и реализации этого курса - задача государственных служащих. Поэтому деятель­ность государственных органов складывается из деятельности политических руководителей и вспомогательной деятельности государственных служащих.

Чем отличается административная власть от других видов управленческой деятельности? В литературе имеется несколько вариантов ответа на Данный вопрос. Если их обобщить, то можно назвать следующие особенности государственной службы.

1. Сервисность (от англ. service - обслуживание). Основное назначение государственной службы, как уже говорилось, заклю­чается в обеспечении (т.е. обслуживании) исполнения полити­ческими должностными лицами полномочий государственных органов. Однако сервисный характер государственной службы проявляется не только в том, что обслуживаются потребности политических руководителей, но и в том, что оказываются услуги населению - выдаются разного рода лицензии, сертификаты, разрешения, справки и т.д., а также изучаются его настроения и потребности.

2. Безличность. Государственные служащие выполняют свою работу в соответствии с законами и нормативными актами. Кроме того,   государственные   служащие   почти   не   имеют   «выхода»   на результаты нормотворческой деятельности государственных органов. Подготавливаемые  ими  проекты  законов,   постановлений,  распо­ряжений, других нормативных актов приобретают юридическую силу только после их принятия политическими органами или подписания политическими должностными лицами.[19] Государственные служащие, готовящие их, обычно остаются безвестными.

3. Иерархичность. Любой аппарат государственных служащих внутри государственного органа и отрасли строится на принципах субординации, т.е. соподчинения работников. Каждое должностное лицо обычно обладает четко определенной компетенцией внутри иерархического разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом.

Например, в большинстве федеральных министерств низовой организационной единицей аппарата государственных служащих является отдел. Все сотрудники отдела имеют, как правило, достаточно четко определенные служебные обязанности и права и несут по ним ответственность перед начальником отдела. Последний, в свою очередь, несет ответственность за весь объем работы, выполняемой сотрудниками отдела, перед начальником управления, в состав которого входит данный отдел. А начальник управления ответствен за деятельность всех сотрудников управления перед начальником департамента или курирующим данное управление заместителем министра и первым заместителем министра, занимающими высшие государственные должности государственной службы в данном министерстве.

Однако в пределах государственной службы страны, субъекта Федерации и даже района государственная служба носит не субординационный, а координационный характер. Например, государственная служба трех ветвей власти страны, различных субъектов Федерации и т.д. имеет именно координационный характер.                                               

4. Стабильность. Штат государственных служащих в стране должен комплектоваться преимущественно на основе принципа пожизненного найма. Пока что в России этого нет. Однако положение государственных служащих не может зависеть от политической конъюнктуры, личных симпатий или антипатий политических руководителей, необоснованных аппаратных реоргани­заций. Государство только тогда стабильно, компетентно и профессионально может выполнять свои функции, когда располагает стабильным, компетентным и профессиональным корпусом государственных служащих.

Таким образом, государственная служба - это деятельность государственного аппарата, отличающаяся от других видов управ­ленческой деятельности единством четырех составляющих: сервисности,    иерархичности,   безличности   и   стабильности.    Их значимость примерно одинакова, хотя на практике не всегда удается достичь такого равновесия.[20]

Как взаимодействуют между собой «государственный орган» и «государственный аппарат»? Нередко их отождествляют, что неверно. Структурно всякий государственный орган состоит из политических руководителей и подчиненных им государственных служащих, которые и объединяются в государственный аппарат. Следовательно, государственный аппарат (или государственная администрация) -это лишь одна из двух необходимых частей любого государственного органа.

Если в каком-либо государственном органе число госу­дарственных служащих значительно, то они структурируются по выполняемым функциям на различные подразделения. Скажем, в федеральном министерстве государственные служащие работают в департаментах, затем - в управлениях, а в составе управлений - в отделах.

При этом нужно подчеркнуть, что структурные подразделения в составе государственных органов, как правило, не являются государственными органами как таковыми, поскольку не имеют прав юридического лица. Поэтому же любой государственный аппарат, состоящий из государственных служащих, обычно не может выступать в качестве самостоятельного государственного органа. Аппарат государственных служащих только потому и может называться аппаратом, что он придается каким-либо политическим руководителям для обеспечения ими полномочий соответствующих государственных органов.

В некоторых случаях, особенно на федеральном уровне государственного управления, аппарат может приобретать некоторую самостоятельность, включая право юридического лица. Так, например, обстоит дело с администрацией Президента, аппаратом Правительства. Это происходит потому, что, во-первых, Президент и Правительство являются юридическими лицами на основании Конституции РФ, а во-вторых, в силу загруженности государст­венной деятельностью (исполнением полномочий своих госу­дарственных органов) они не имеют времени на решение текущих аппаратных вопросов. При этом надо подчеркнуть, что самостоятельность   аппаратов   данных   государственных   органов относительна, поскольку основные требования к их деятельности вырабатывают Президент и Председатель Правительства.

Как соотносятся между собой понятия «государственная служба» (в узком смысле этого слова) и «государственный аппарат»? Понятием «аппарат» принято обозначать устойчивую группу профес­сиональных работников, обслуживающих какую-либо область соци­ального управления. Государственный аппарат, формирующийся из государственных служащих, является органом государственной службы как особого вида профессиональной управленческой деятельности. Поэтому государственную службу можно более полно определить как профессиональную деятельность аппарата государ­ственных служащих по обеспечению исполнения полномочий политическими должностными лицами и исполнению полномочий государственных органов[21].

Каков механизм взаимодействия государственной админи­страции (аппарата) и политического руководства? Поскольку политические должностные лица исполняют полномочия государ­ственных органов, именно они несут ответственность перед обществом за деятельность этих органов. Поэтому же государ­ственные служащие находятся в подчинении у политических руководителей. Можно сказать, власть политических руководителей над государственными служащими является оборотной стороной их политико-государственной ответственности перед обществом.