Полномочия Президента РФ по осуществлению внешних функций государства

Глава Российского государства наделён полномочием по формированию Совета Безопасности РФ и руководству его деятельностью, исходя из функционального предназначения данного конституционного органа, призванного обеспечивать «условия для реализации Президентом Российской Федерации его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, её независимости и государственной целостности».

Полномочие утверждать военную доктрину РФ (п. «з» ст. 83 Конституции РФ).

Следует заметить, что в нашей стране военной доктрине традиционно отводилось особое место. При этом у нас в отличие, например, от США, где сам термин «военная доктрина» в официальных документах не встречается, и основное внимание уделяется концепции применения войск того или иного вида вооружённых сил в операции (сражении)[20],  под военной доктриной понимается система официально принятых и научно обоснованных кардинальных взглядов на проблемы предотвращения войны, военного строительства, на подготовку страны и её вооружённых сил к отражению агрессии, а также на способы, средства и методы ведения вооружённой борьбы, если войну не удалось предотвратить[21].

Военная доктрина РФ была разработана Центром военно-стратегических исследований Генерального штаба Вооружённых Сил РФ и аппаратом Совета Безопасности России и принята 21 апреля 2000 г.Указом Президента РФ № 706.

Новый текст Военной доктрины пришёл на смену предыдущему, который был утверждён в 1993 г. В военной доктрине 2000 года содержится более реалистичный, по сравнению с её вариантом 1993 года подход к обеспечению военной безопасности страны, указываются внешние и внутренние угрозы её состоянию. Соответственно этому, скорректирован вопрос о возможности применения Россией ядерного оружия.

В прежней доктрине говорилось о том, что «Российская Федерация не применит своё ядерное оружие против любого государства-участника Договора о нераспространении ядерного оружия, кроме как в случаях:

а)              вооружённого нападения такого государства, связанного союзным соглашением с государством, обладающим ядерным оружием, на РФ, её территорию, Вооружённые Силы и другие войска или её союзников;

б)              совместных действий такого государства с государством, обладающим ядерным оружием, в осуществлении или поддержке вторжения или вооружённого нападения на РФ, её территорию, Вооружённые Силы и другие войска или на её союзников»[22]. Следует заметить, что ни в одной доктринальной установке таких ядерных держав, как США, Великобритания или Франция, нет подобных формулировок. По всей видимости, они были включены в текст Военной доктрины 1993 г. под влиянием прозападных политических настроений правящей в России элиты того времени.

В Военной доктрине РФ 2000 г. основные условия применения ядерного оружия сформулированы следующим образом: «Российская Федерация оставляет за собой право на применение ядерного оружия в ответ на использование против неё и (или) её союзников ядерного и других видов оружия массового уничтожения, а также в ответ на крупномасштабную агрессию с применением обычного оружия в критических для национальной безопасности Российской Федерации ситуациях».

Мы полагаем, что новая формулировка отражает сложившийся в настоящее время военно-политический расклад сил и соответствует потребностям обеспечения обороны страны в нынешних условиях.

Показательно, что данная позиция последовательно проводится в таком важном для обеспечения обороны государства программном документе, как Концепция национальной безопасности[23]. Отдавая предпочтение политическим, дипломатическим и другим невоенным средствам предотвращения войн и вооружённых конфликтов, Концепция национальной безопасности, вместе с тем, подчёркивает: «Важнейшей задачей Российской Федерации является осуществление сдерживания в интересах предотвращения агрессии любого масштаба, в том числе с применением ядерного оружия, против России и её союзников. Российская Федерация должна обладать ядерными силами, способными гарантированно обеспечить нанесение заданного ущерба любому государству-агрессору или коалиции государств в любых условиях обстановки».

Как мы отмечали выше, с учётом значимости Концепции национальной безопасности и Концепции внешней политики и существующей практики, в Конституцию РФ следовало бы включить нормы о полномочии Президента РФ утверждать данные документы. Мы также полагаем, что конституционное полномочие Президента РФ по утверждению военной доктрины содержащей основы военной политики государства, должно быть детально регламентировано в Законе РФ «Об обороне» с точки зрения определения прав и обязанностей органов государственной власти и военного управления по участию в юридических процедурах разработки, представления, утверждения и опубликования данного концептуального документа. Поскольку в разработке Военной доктрины и принятии иных мер, касающихся обороны страны, принимает участие Совет Безопасности РФ, целесообразно включить в раздел II названного закона норму о полномочиях данного конституционного органа в области обороны.

Следует отметить, что Закон «Об обороне» предусматривает широкий круг полномочий Президента РФ, посредством которых глава государства участвует в осуществлении функции обороны страны; значительное место отводится полномочиям по утверждению концептуальных, программных документов. В этой связи, можно вести речь о наделении Президента РФ полномочиями по утверждению концепций и планов строительства и развития Вооружённых Сил РФ, а также государственных программ вооружения и развития оборонного промышленного комплекса[24].

Полномочия Президента РФ по ведению переговоров и подписанию международных договоров в области обороны.

Данные полномочия главы Российского государства основываются на положении п. «б» ст. 86 Конституции РФ; их правовую регламентацию содержит Федеральный закон «О международных договорах», анализ соответствующих норм которого проводился в предыдущем параграфе настоящей главы.

Принимая во внимание особое положение Президента в структуре механизма по осуществлению внешних функций государства, включая функцию обороны страны, следует признать вполне обоснованным указание в Федеральном законе «Об обороне» на полномочие главы Российского государства вести переговоры и подписывать международные договоры РФ в рассматриваемой области (п. 17 ст. 4 Закона об обороне).

Названная норма закона включает в перечень международных договоров об обороне, договоры о совместной обороне, коллективной безопасности, сокращении и ограничении вооружённых сил и вооружений, об участии Вооружённых Сил Российской Федерации в операциях по поддержанию мира и международной безопасности.

Основное назначение Вооружённых Сил РФ состоит, как мы отмечали выше, в вооружённой защите территории РФ от агрессии или её угрозы. Полномочия Президента РФ по применению Вооружённых Сил в целях отражения агрессии против России характеризуются определённой спецификой.

Во-первых, с учётом того, что оборона страны представляет собой комплекс мер политического, экономического, военного, социального, правового и иного характера, применение главой Российского государства Вооружённых Сил России по их прямому предназначению возможно только наряду с проведением других мероприятий, К важнейшим из них следует отнести введение военного положения, объявление мобилизации, введение в действие нормативных правовых актов военного времени, формирование органов исполнительной власти военного времени.

Во-вторых, рассматриваемые полномочия Президента РФ как Верховного Главнокомандующего Вооружёнными Силами носят временный характер и могут быть реализованы только в период введения военного положения. Важно отметить, что Конституция РФ устанавливает, что военное положение вводится Президентом РФ только в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против России (ст. 87).

Следует подчеркнуть, что в основе реализации рассматриваемых полномочий главой государства лежат конституционные принципы законности и разделения властей, в пользу чего свидетельствуют следующие доводы.

1.              Полномочия Президента РФ по применению Вооружённых Сил РФ, в том числе для отражения агрессии, перечислены в Федеральном законе «Об обороне» (ст. 4). Оборона страны организуется и осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

2.              В соответствии с п. 3 ст. 87 Конституции РФ, правовой режим военного положения определяется федеральным конституционным законом

3.              Военное положение вводится Указом Президента РФ, который в соответствии с ч. 1 п. «б» ст. 102 Конституции РФ подлежит утверждению Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Федеральный конституционный закон «О военном положении» конкретизирует данную конституционную норму, предусматривая:

-              обнародование такого указа главы Российского государства;

-              незамедлительную передачу указа Президента о введении военного положения на утверждение Совета Федерации;

-              возможность прекращения действия указа Президента РФ о введении военного положения при условии его не утверждения Советом Федерации (ст. 4 ФКЗ «О военном положении»).

4. В соответствии с п. «е» ст. 106 Конституции РФ, принятые Государственной Думой законы по вопросам войны и мира, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. В этой связи роль высшего органа представительной власти в решении вопросов объявления состояния войны иностранному государству и, соответственно, прекращения такого состояния не вызывает сомнения.

Вместе с тем следует иметь в виду, что в случае внезапного нападения на Россию или непосредственной угрозы такого нападения Президент сразу же, без предварительного согласия Совета Федерации, отдаёт приказ о применении Вооружённых Сил. Отдание такого приказа, как справедливо считает Ю.Д. Казанчев, «объясняется необходимостью принятия мер оперативного характера для отражения агрессии и нанесения ответного удара».  При этом необходимо принимать во внимание то обстоятельство, что такой приказ отдаётся Президентом РФ на основе принятого им и утверждённого Советом Федерации указа о военном положении.

Важно отметить, что вводимые в условиях военного времени ограничения прав граждан, организаций, должностных лиц и государственных органов, равно как и возложение на них дополнительных обязанностей должны соответствовать Федеральному конституционному закону «О военном положении».

В условиях военного времени речь не идёт о создании принципиально новой системы органов государственной власти РФ, отступлении от конституционных, демократических принципов взаимоотношений между ними. Следует подчеркнуть, что в соответствии с п. 5 ст. 109 Конституции РФ Государственная Дума не может быть распущена в период действия военного (или чрезвычайного) положения. Исходя из смысла ст. 16 ФКЗ «О военном положении», Президент РФ не вправе в военное время приостанавливать деятельность судов и органов прокуратуры и изменять порядок осуществления их деятельности. Как следует из ст. 17 рассматриваемого закона, возможность формирования Президентом РФ государственных органов и перераспределения между ними функций и полномочий ограничивается органами исполнительной власти. При этом глава государства должен исходить из интересов обеспечения обороны и безопасности РФ и режима военного положения; его решения оформляются указами.

Поскольку Конституция РФ и акты военного законодательства содержат довольно чёткую и детальную регламентацию полномочий главы Российского государства в области обороны, мы полагаем, что в проект Федерального конституционного закона «О Президенте РФ» следовало бы включить норму обобщённого характера о том, что Президент Российской Федерации как глава государства и Верховный Главнокомандующий Вооружёнными Силами РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством осуществляет полномочия в области обороны страны, охраны её суверенитета, независимости и государственной целостности.

Таким образом, полномочия Президента РФ в сфере обороны страны, будучи тесно связаны с иными внешнеполитическими полномочиями главы Российского государства, обладают определённой спецификой. Эта специфика проявляется в том, что такого рода полномочия подвержены более жёсткому и детальному правовому регулированию, основываются, наряду с общими конституционными принципами, также на таких специальных принципах как единство политического и военного руководства, подконтрольность военных структур главе государства, централизация государственного управления Вооружёнными Силами РФ; полномочия, связанные с применением мер по отражению агрессии или ликвидации её непосредственной угрозы, носят временный характер.

В Федеральный закон «Об обороне» целесообразно внести коррективы, связанные с детализацией юридической процедуры разработки, утверждения и обнародования военной доктрины, отражением специфики заключения международных договоров в области обороны.

С учётом Конституции РФ, следует определить статус Совета Безопасности РФ в специальном федеральном законе; отдельные полномочия данного государственного органа должны найти отражение в военном законодательстве РФ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведённое исследование позволяет прийти к выводу о сложном и многогранном характере деятельности Президента РФ и возглавляемого им механизма по осуществлению внешних функций Российского государства. Анализ теоретических основ такого рода деятельности предполагает учёт взаимосвязи новых тенденций и перспектив развития Российской государственности и международной жизни в контексте динамично обновляющегося и, одновременно, носящего отпечаток преемственности Российского внешнеполитического курса. В этой связи правомерно вести речь об актуальности проведённого исследования полномочий Президента Российской Федерации в осуществлении внешних функций Российского государства.

Следует отметить, что на всём протяжении своей истории Российское государство уделяло особое внимание внешней политике. Такое положение было обусловлено рядом факторов, связанных с собой ролью России в мире, с возлагаемыми на неё, с одной стороны, надеждами, а с другой - с необходимостью проводить гибкую дипломатию в отношениях с потенциальными противниками и быть готовой к возможному отражению агрессии.