Полномочия Президента РФ по осуществлению внешних функций государства

ПЛАН

1.             ВВЕДЕНИЕ              3

2.             Глава I Полномочия Президента РФ в осуществлении внешних   функций государства…………………………………………………5

1.      Полномочия Президента Российской Федерации по определению основных направлений внешней политики…………..…6

2.      Полномочия Президента Российской Федерации по представлению России в международных отношениях…………………..……10

3.      Полномочия Президента Российской Федерации в области          обороны……………………………………………………………17

3.             ЗАКЛЮЧЕНИЕ    ……………………………………………….25

4.             СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ …………27

Введение

Современный мир переживает фундаментальные и динамичные изменения, глубоко затрагивающие интересы Российской Федерации и её граждан. Глобализация мировой экономики, порождающая риск зависимости экономической системы России от воздействия извне, обострение проблемы нераспространения оружия массового уничтожения, рост международного терроризма, стремление отдельных держав превратить мир в однополярный - это далеко не полный перечень тенденций, угрожающих международному миру и безопасности в целом, и нашему государству, в частности.

В этой связи особое значение приобретает проблема реализации Концепции внешней политики Российской Федерации, одобренной Президентом страны 28 июня 2000 г. и определяющей основные направления внешней . деятельности Российского государства в современных условиях. К категории высшего приоритета внешнеполитического курса России в Концепции отнесено «воздействие на общемировые процессы в целях формирования стабильного, справедливого и демократического миропорядка, строящегося на общепризнанных принципах международного права, включая прежде всего цели и принципы Устава ООН, на равноправных и партнёрских отношениях между государствами»[1].

Существенную роль в достижении целей призван играть Президент Российской Федерации, который в соответствии со своими полномочиями осуществляет руководство внешней политикой страны и как глава

государства представляет Россию в международных отношениях.

Как показывает международная практика, президент как глава государства занимает во .внешнеполитической сфере особое положение, что связано с необходимостью обеспечения реальности принципа единства внешней политики. Следует иметь в виду, что в ведении Президента России находятся дипломатические и иные каналы связи с иностранными представительствами, органы разведки, научные центры, учреждения анализа информации, аппарат, способный проводить в жизнь принимаемые решения.

На Президенте РФ лежит ответственность за проводимый им внешнеполитический курс. В соответствии с Конституцией РФ он определяет основные направления внешней политики государства и осуществляет меры по обеспечению её реализации.

В качестве Верховного главнокомандующего Президент осуществляет права, предусмотренные законами страны и международным правом на случай вооружённого конфликта, включая применение Вооружённых Сил в порядке самообороны.

Изучение полномочий Президента РФ в области внешнеполитической деятельности приобретает особую актуальность в силу следующих причин. Во-первых, в правовой науке недостаточно разработаны теоретические вопросы, касающиеся механизма осуществления внешних функций Российского государства на современном этапе его развития, места и роли в данном механизме Президента РФ, принципов внешнеполитической деятельности главы Российского государства, понятия и классификации его внешнеполитических полномочий.

Во-вторых, полномочия Президента в сфере осуществления внешних функций Российского государства определены Конституцией в общей форме. Имеются пробелы и недоработки федерального законодательства и иных документов, посвященных вопросам функционирования возглавляемого Президентом РФ механизма осуществления внешних функций Российского государства. Соответственно, исследование указанных моментов предполагает подготовку предложений и рекомендаций, направленных на повышение эффективности внешнеполитической деятельности Президента РФ и её соответствие конституционным принципам.

В-третьих, в настоящее время накоплена значительная по своему объёму и разнообразию практическая деятельность Президента РФ по реализации полномочий в области внешней политики. Данный массив не подвергался анализу и системному изучению. Поэтому требуется комплексный анализ соответствующей практики главы Российского государства, позволяющий определить оптимальные варианты правового закрепления и реализации указанных полномочий.

ГЛАВА I

ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ВНЕШНИХ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВА

Институт президентства, сложившийся как наиболее адекватное воплощение идей сильной исполнительной власти в демократическом государстве, был введён в нашей стране относительно недавно. Тем не менее динамика изменений международной и внутригосударственной жизни последних десяти лет в сочетании с конституционным расширением власти главы Российского государства позволили накопить определённый опыт функционирования данного института в России, значимость научного осмысления различных аспектов которого (в том числе, внешнеполитического) представляется очевидной.

В настоящей главе предполагается исследовать содержательную сторону внешнеполитических полномочий Президента Российской Федерации и выработать практические предложения по их оптимизации.

1. Полномочия Президента Российской Федерации по определению основных направлений внешней политики

В процессе формирования внешнеполитического курса страны ключевое значение имеет определение её приоритетов во внешней сфере деятельности. В свою очередь от того, насколько правильно с учётом международной и внутригосударственной обстановки эти приоритеты выбраны, в существенной степени зависит будущее данной страны и её народа. Как отмечает профессор Я. Пляйс, умение главных руководителей страны и высших дипломатов верно определять и умело отстаивать национальные и государственные интересы может в определённой мере компенсировать слабость базы внешней политики государства, которую составляет экономическая, финансовая, военная, научная, информационная и иная мощь[2].

Как видим, высокая значимость полномочий соответствующего органа или должностного лица государства по определению основных направлений внешней политики не вызывает сомнений.

С этих позиций следует оценивать норму ч. 3 ст. 80 Конституции РФ: «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства».

Применительно к исследуемой теме важное значение данной нормы Основного закона проявляется в том, что, во-первых, в ней указан орган Российского государства, полномочный направлять его отношения с зарубежными странами и международными организациями, а, во-вторых, согласно ей, эти полномочия Президента должны соответствовать Конституции и федеральным законам, т. е. не выходить за пределы рамок правовой системы нашей страны.

В то же время указанная конституционная норма носит обобщённый характер: она не разъясняет, в каких формах Президент РФ реализует свои полномочия по определению основных направлений внешней политики государства. Чтобы получить ответ на данный вопрос, в первую очередь, необходимо обратиться к соответствующим положениям Конституции России.

В соответствии с п. «е» ст. 84 Конституции РФ, Президент Российской Федерации обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики. В этой связи, в качестве одного из полномочий рассматриваемой группы можно выделить полномочие Президента Российской Федерации определять свою позицию по приоритетным направлениям внешнеполитического курса страны в ежегодных посланиях парламенту России. Важное значение такого рода посланий предопределяется рядом факторов. Во-первых, сам характер обозначаемых проблем и путей их

разрешения позволяет вести речь о социально-ориентированном назначении обращений Президента к Федеральному Собранию, на что вполне обоснованно обращается внимание в средствах массовой информации.

Во-вторых, излагаемая в них позиция носит официальный характер, а с учётом того, что исходит от главы государства, полномочного определять главные приоритеты внешней политики, - она носит обязательный характер. С учётом существующей на сегодня практики, следует согласиться с замечанием А.А. Смольякова: «Послания Президента РФ обсуждению в парламенте не подлежат и учитываются им в своей деятельности»[3].

Такой подход можно по праву назвать традиционным в государствах с президентской системой правления[4].

Вместе с тем было бы излишне категоричным утверждать, что определение Президентом РФ основных направлений внешней политики является директивой по отношению к Федеральному Собранию, поскольку в системе разделения властей парламент как орган законодательной власти, реализующий политику в законах, самостоятелен. В литературе не случайно обращается внимание на двойственный характер юридического значения посланий Президента, которое проявляется в том, что по отношению к исполнительной власти послание обязательно, а по отношению к другим ветвям власти (законодательной и судебной)

послание носит характер политического влияния и информирования[5].

Следует иметь в виду, что Федеральное Собрание принимает законы, необходимые для осуществления внешней политики, - от бюджета до законов о ратификации конкретных договоров[6].  Президент РФ, определяя основные направления внешней политики, не может быть независим от Федерального Собрания. Напротив, во имя эффективности политики он нуждается как в законодательном обеспечении, так и в морально- политической и материальной поддержке парламента. В этой связи в корне неверным представляется утверждение о том, что ежегодные послания Президента Федеральному Собранию обладают высшей юридической силой, поскольку они «являются конституционными актами, по уровню стоящими выше закона»[7].  Мы полагаем, что высказанное в 60-х годах прошлого века А.В. Мицкевичем мнение о том, что любые отступления от принципа верховенства закона «в системе правовых актов ведут к нарушению полновластия народа - основного принципа подлинной демократии»[8],  полностью применимо и сегодня.

Следует иметь в виду, что правовая природа ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию в Конституции РФ не определена, что, по нашему мнению, вносит элемент неясности в функционирование механизма осуществления внешних функций Российского государства и не способствует реализации конституционного принципа разделения властей. Следует согласиться с высказыванием A.M. Голощапова о том, что «матрица во всех посланиях, к сожалению, отсутствует, так как у них разная структура, нет общего содержания, рассматриваются разные сиюминутные вопросы, а для решения насущных проблем не остаётся пространства». В свою очередь процесс выработки позиции Президента РФ по внешнеполитическим приоритетам имеет, на наш взгляд, не менее важное значение для определения основных направлений внешней политики, чем её официальное изложение.

С учётом того, что ежегодные послания Президента Федеральному Собранию содержат не только внешнеполитические, но и внутриполитические приоритеты (причём, вторые по содержанию и объёму явно превалируют над первыми), особую роль в определении основных направлений внешней политики призваны играть программные документы концептуального характера. Соответственно, важное значение приобретают полномочия Президента Российской Федерации по утверждению внешнеполитических доктрин и концепций. К сожалению, приходится констатировать наличие проблем, связанных с несовершенством как законодательного закрепления такого рода полномочий, так и практикой их реализации.

В действующей Конституции РФ закреплено полномочие Президента Российской Федерации по утверждению военной доктрины (п. «з» ст. 83). В военной доктрине, с учётом характера данного документа, основное внимание уделено вопросам военного строительства и применения вооружённых сил, в связи с чем, её внешнеполитический аспект касается функции обороны страны.

Основным программным документом во внешнеполитической сфере является Концепция внешней политики РФ. Между тем, несмотря на очевидную значимость такого документа, в Конституции РФ отсутствует норма о полномочии главы Российского государства по его утверждению. В Основном законе ничего не сказано об аналогичном полномочии Президента в отношении Концепции национальной безопасности. Следует иметь в виду, что в соответствии с Конституцией РФ, Президент наряду с правом издавать указы и распоряжения[9],  также наделён полномочиями в законодательной сфере. Так, Президент РФ обладает правом законодательной инициативы, он может вносить предложения о разработке тех или иных законов, представлять парламенту законопроекты, в которых содержится идеология политики (в том числе, внешней). Глава Российского государства подписывает федеральный закон и обнародует его. Наконец, Президент РФ вправе отклонить одобренный