Полномочия Президента РФ по осуществлению внешних функций государства

Федеральным Собранием закон, в том числе и по внешнеполитическим соображениям. Поэтому можно вести речь о полномочиях Президента

РФ определять основные направления внешней политики в издаваемых им нормативных актах, а также при участии в законодательном процессе.

2. Полномочия Президента Российской Федерации по представлению России в международных отношениях

Одной из характерных черт института президентства во всех странах является выполнение им представительских функций как внутри страны, так и в международных отношениях. При этом следует обратить внимание на то, что внешнеполитические представительские полномочия президента находят закрепление в основных законах государств, в том числе с парламентской системой правления. Показательным примером может служить Конституция ФРГ, согласно п. 1 ст. 59 которой, «Федеральный президент представляет Федерацию в международно-правовых отношениях».

В государствах с президентской формой правления конституционные нормы, аналогичные вышеприведённой могут отсутствовать.  Тем не менее внешнеполитическая практика указанных стран свидетельствует об особой роли президента- и исполнительной власти в целом в сфере международных дел. Кроме того, отдельные представительские полномочия президента, а именно его право вести переговоры, заключать международные договоры и назначать послов отражены в основных законах названных стран.

В Конституции РФ рассматриваемая группа полномочий главы Российского государства находит чёткое и довольно детальное закрепление. Норму обобщающего характера содержит ч. 4 ст. 80 Конституции РФ, согласно которой, Президент как глава государства представляет РФ внутри страны и в международных отношениях. Конституционное положение о том, что Президент РФ представляет Россию в международных отношениях, конкретизируется в других нормах основного закона Российского государства, на содержании и практике реализации которых представляется необходимым остановиться. Полномочия вести переговоры и подписывать международные договоры Российской Федерации закреплены в п. «б» ст. 86 Конституции РФ. Объединение указанных полномочий в одной конституционной норме не случайно, поскольку процесс заключения международного договора, как правило, сопряжён с переговорами сторон, проводимыми на высшем уровне. Вместе с тем не всегда переговоры ведут к заключению международного договора. В некоторых случаях они не преследуют такой цели. Названные полномочия, будучи тесно взаимосвязаны друг с другом, имеют самостоятельное значение, как в практическом, так и теоретическом плане. Ведение международных переговоров традиционно является одной из прерогатив внешнеполитической деятельности глав государств. Этой прерогативой особенно активно пользуются президенты при президентской системе правления. В парламентских республиках президент может вести переговоры внутри страны, совершать официальные визиты за рубеж, но и в том и в другом случае он должен излагать позицию правительства. В отдельных парламентских республиках предусмотрены дополнительные ограничения для реализации представительских полномочий президента. Так, например, в Ирландии, президент не имеет права покинуть пределы собственной страны без соответствующего решения парламента. Следует заметить, что в словосочетание «подписание международного договора» может вкладываться различное смысловое значение. Исходя из содержания п. «в» ст. 2 Федерального закона «О международных договорах РФ», довольно полно воспроизводящего соответствующие положения Венских конвенций[10],  следует, что подписание договора означает либо одну из стадий его заключения, либо выражение согласия государства на его обязательность. В первом случае речь может идти о том, что текст договора согласован между участвующими в переговорах сторонами и подписание договора служит подтверждением того, что установлена аутентичность текста. В этом случае международный договор не считается заключённым и его подписание не налагает юридических обязательств на соответствующее государство. Тем не менее сам факт подписания договора может иметь серьёзное политическое значение, поскольку, во-первых, он, как правило, содействует улучшению отношений между государствами-участниками переговорного процесса, а, во-вторых, - порождает моральную обязанность представить договор на ратификацию (о которой речь пойдёт ниже).

Подписание как форма выражения согласия Российской Федерации на обязательность для неё международного договора означает, что международный договор заключён РФ и, соответственно, Россия связывает себя обязательствами по данному договору. Содержание рассматриваемых полномочий главы Российского государства раскрывается в Федеральном законе «О международных договорах РФ». Целесообразно указать на следующие принципиально важные моменты:

-              Президент РФ даёт ответы на рекомендации и предложения указанных в законе государственных органов о заключении международных договоров (ст.ст. 8-9);

-              Президент РФ принимает решение о проведении переговоров и подписании международных договоров, заключаемых от имени РФ (ст.

И);

-              Президент РФ как глава государства представляет РФ в международных отношениях и в соответствии с Конституцией РФ и международным правом ведёт переговоры и подписывает международные договоры РФ без необходимости предъявления полномочий (ст. 12);

-              Президент РФ предоставляет полномочия на ведение переговоров и на подписание международных договоров, заключаемых от имени РФ (ст. 13).

Следует обратить внимание на то, что п. 2 ст. 11 рассматриваемого закона содержит формулировку: «Президент Российской Федерации принимает решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, если это вызывается необходимостью». Необходимо отметить, что подписание Президентом РФ международного договора означает его заключение в том случае, если для выражения соответствующего согласия государства не требуется акта ратификации, под которым понимается утверждение договора верховной властью в соответствии с конституционной процедурой. В нашей стране ратификация международных договоров осуществляется в форме федерального закона.[11] Необходимо отметить, что ратификация является наиболее распространённой формой выражения согласия на обязательность для РФ международных договоров. Так, в 2003 г. было ратифицировано 40 международных договоров РФ.

Анализ норм Конституции РФ и закона «О международных договорах РФ», посвящённых вопросам заключения международных договоров позволяет прийти к следующим выводам.

1.              Данные нормы имеют ключевой характер для распределения компетенции между органами законодательной и исполнительной власти в вопросах заключения международных договоров РФ.

2.              Президент РФ направляет процесс заключения международного договора и принимает самое активно участие в этом процессе. Глава Российского государства, подписав международный договор, выражает согласие РФ на обязательность для неё договора в том случае, если международный договор не подлежит ратификации.

3.              Признавая основополагающую роль Федерального Собрания в процессе ратификации международных договоров РФ, следует учитывать роль главы Российского государства в данном процессе. С учётом вышеизложенного можно утверждать, что процесс ратификации международного договора в РФ представляет собой совместную акцию Президента и Федерального Собрания, что в свою очередь, позволяет выделить полномочие Президента РФ по участию в процессе ратификации международных договоров.

В контексте исследуемой темы заслуживает внимания вопрос о правовом регулировании прекращения действия международных договоров. Наряду с заключением международного договора, проблема прекращения его действия представляет особую значимость во внешнеполитической сфере. В некоторых случаях, прекращение многостороннего международного договора влечёт за собой упразднение межправительственной организации, что не может не повлиять на характер международных отношений, иногда в глобальном плане[12]. Следует заметить, что Конституция РФ не содержит норм о полномочии Президента принимать решение о прекращении действия международных договоров. В то же время по логике вещей Президент обладает таким полномочием в отношении тех международных договоров, которые он заключает без последующего акта ратификации.

В пользу данного тезиса свидетельствует и п. 1 ст. 37 закона «О международных договорах РФ», который гласит: «Прекращение (в том числе и денонсация) и приостановление действия международных договоров Российской Федерации осуществляется в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность международного договора для Российской Федерации». Иными словами, полномочие Президента РФ заключать от имени РФ международный договор предполагает наличие у главы Российского государства полномочия прекращать действие такого договора. При этом должны соблюдаться условия данного договора и нормы права международных договоров.

Исходя из смысла приведённой нормы закона, следует, что решение о прекращении международного договора, ратифицированного РФ должно приниматься в соответствии с условиями договора и нормами международного права, в рамках конституционной процедуры, установленной в Российском государстве. Обратившись к Конституции РФ (п. «г» ст. 106), можно сделать вывод о том, что процедура денонсации ратифицированного международного договора, равно как и ратификация осуществляется в форме федерального закона.

Следует заметить, что в соответствии с п. 2 ст. 37 закона «О международных договорах РФ», Президент принимает, если это вызывается необходимостью, решения о прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ, согласие на обязательность которых для РФ давалось Правительством РФ.

С учётом значимости последствий прекращения и приостановления международного договора, а также принимая во внимание закреплённые в законе «О международных договорах РФ» соответствующие права и обязанности главы Российского государства, мы полагаем, что в рамках процесса конституционной реформы, ст. 86 Конституции РФ могла бы быть дополнена указанием на полномочие Президента РФ в соответствии с нормами международного права прекращать и приостанавливать действие подписанных им международных договоров РФ. Норму о данном полномочии главы государства, но в более развёрнутом виде (с указание на то, что в исключительных случаях, требующих принятия безотлагательных мер по охране суверенитета РФ, её независимости и государственной целостности Президент вправе приостановить действие ратифицированного РФ международного договора, незамедлительно проинформировав об этом Государственную Думу и Совет Федерации), следовало бы включить в проект Федерального Конституционного закона «О президенте РФ».

Следует заметить, что в процессе подготовки и реализации внешнеполитических акций главы государства важную роль играют находящиеся за рубежом дипломатические представительства. В соответствии с Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г.,[13] дипломатические представительства, основной формой которых выступают посольства, выполняют в стране аккредитации ряд функций. К наиболее важным из них относятся: представление аккредитующего государства; защита интересов аккредитующего государства и его граждан; ведение переговоров с правительством государства пребывания; развитие дружественных отношений между аккредитующим государством и государством пребывания; функция информирования своего правительства о стране пребывания (ст. 3 Венской конвенции 1961 г.).

Высокая значимость деятельности дипломатических представительств и представительств РФ при международных организациях во внешнеполитической сфере находит обоснованное отражение в нормативно-правовых актах, издаваемых Президентом РФ.[14]

С этих позиций следует оценивать важность полномочия Президента РФ назначать и отзывать дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях.

В соответствии с п. «м» ст. 83 Конституции РФ, такие назначения и отзывы Президент РФ обязан производить после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания. Заметим, что подход, согласно которому глава государства назначает дипломатических представителей с согласия парламента, характерен для президентских республик.[15]

Поскольку дипломатические представительства в иностранных государствах и международных организациях входят в систему МИД РФ, предложения о назначениях и отзывах глав такого рода представительств вносит Министр иностранных дел.[16]

Следует иметь в виду, что до официального назначения главы дипломатического представительства государство должно получить согласие (агреман) страны пребывания на назначение именно данного лица в соответствующем качестве.[17] Страна пребывания может отказать в агремане без объяснения мотивов отказа. Для назначения остальных членов дипломатического персонала в иностранном государстве, равно как и для назначения постоянного представителя государства при

международной организации получения агремана не требуется.

С названным полномочием тесно взаимосвязано предусмотренное п. «г» ст. 86 Конституции РФ полномочие Президента РФ принимать верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нём дипломатических представителей.

3. Полномочия Президента Российской Федерации в области обороны

Конституция РФ обязывает Президента РФ принимать все необходимые меры по охране суверенитета России, её независимости и государственной целостности и наделяет главу Российского государства соответствующими полномочиями в области обороны.

Следует заметить, что в юридической литературе полномочия Президента РФ в области обороны и в области внешней политики рассматриваются как самостоятельные по отношению к друг другу, но, вместе с тем, тесно взаимосвязанные между собой группы полномочий, обладание которыми и реализация которых выражает сущность правового положения главы государства. Так, В.Е. Чиркин, обоснованно подчёркивая обширный характер полномочий Президента РФ в военной сфере и области внешней политики, отмечает, что эти «две сферы традиционно относятся к полномочиям главы государства».[18] Следует согласиться с замечанием А.Н. Писарева: «Примечательно, что Президент РФ обладает обширными полномочиями во внешнеполитической и оборонной областях, которые самым тесным образом связаны друг с другом, поскольку Вооружённые Силы РФ призваны прежде всего, защищать Отечество от внешней агрессии».[19]

В контексте исследуемой темы характер данной взаимосвязи тем более очевиден, что оборона страны представляет собой одну из основных внешних функций государства. Кроме того, как мы отмечали выше, реализация полномочий главы государства в области обороны нередко осуществляется в таких присущих внешнеполитической сфере деятельности формах, как переговоры, заключение международных договоров и т. д.

Полномочие по формированию Совета Безопасности РФ и руководству этим органом (п. «ж» ст. 83 Конституции РФ).

Данное конституционное полномочие конкретизировано в Законе РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. и Положении «О Совете Безопасности Российской Федерации», утверждённом Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 года № 949.