Конституция СССР 1936 г., как и предшествующая, закрепила принцип единства союзного гражданства. Она сохранила отнесение к ведению СССР законодательства о союзном гражданстве и о правах иностранцев.

      Принятый  на основе Конституции СССР 1936 г. Закон  о гражданстве СССР от 19 августа 1938 г. отменил Положение о гражданстве 1931 г. и действовал до 1978 г. В отличие от прежних актов, Закон СССР 1938 г. установил правовую норму, регламентирующую признание советского гражданства. Тем самым был уточнен круг лиц, являющихся советскими гражданами. Законом было установлено, что гражданами СССР являются:

а) все  состоявшие к 7 ноября 1917 г. подданными бывшей Российской империи и не утратившие советского гражданства;

б) лица, которые приобрели советского гражданство  в установленном законом порядке.⁷

      Закон впервые в истории законодательства о гражданстве ввел категорию  лиц без гражданства. Лица, проживающие  на территории СССР, не являющиеся гражданами СССР и не могущие доказать принадлежность к иностранному государству, признавались лицами без гражданства, тогда как ранее в этом случае они считались гражданами СССР. Подобное изменение оснований для признания гражданства СССР было направлено на повышение политического и правового значения статуса гражданина СССР. Закон изменил процедуру решения вопросов о выходе из гражданства и о его лишении, они были отнесены к компетенции Президиума Верховного Совета СССР, что отражало развивавшиеся процессы усиления централизма советского союзного государства.

Законом было отменено право местных Советов  и высших органов государственной власти автономных республик принимать в советское гражданство.

      По  Закону 1938 г. допускалось лишение  гражданства при объявлении врагом народа и лишение гражданства по суду. В 1958 г. новыми основами уголовного законодательства и судопроизводства эти санкции были отменены.

      В послевоенные годы появилась необходимость  в издании ряда указов Президиума Верховного Совета СССР, регламентирующих порядок приобретения и восстановления советского гражданства, а так же выхода из него. Принятие этих указов было вызвано вхождением в состав СССР новых союзных республик.

     Указом  Президиума Верховного Совета СССР от 10 ноября 1945 года право восстановить советское гражданство предоставлялось лицам, являвшимся к 7 ноября 1917 г. подданными бывшей Российской империи, а также лицам, состоявшим в советском гражданстве и утратившим его, а равно их детям, проживающим на территории Маньчжурии.

      19 октября 1946 г. принятый Указ  Президиума Верховного Совета  СССР, установил, что лица армянской  национальности, возвращающиеся из-за границы на родину в Советскую Армению, признаются гражданами СССР с момента прибытия их в Советский Союз.⁸

     В 1977 г. была принята новая Конституция СССР, согласно которой принятие в гражданство СССР, решение вопросов о выходе из гражданства, его лишении являлось компетенцией Президиума Верховного Совета СССР. На основании статьи 33 Конституции 1 декабря 1978 г. был принят Закон о гражданстве СССР, в котором были отражены изменения, происшедшие в отношениях государства с личностью, нашли место положения международных договоров, заключенных в послевоенный период. Этот закон ввел запрет на выдачу гражданина СССР иностранному государству, четко зафиксировал непризнание двойного гражданства за гражданами СССР. Законом закреплялись законодательные права республик в области гражданства.⁹

      В последнем союзном Законе «О гражданстве  СССР» от 23 мая 1990 г. правовое регулирование  гражданства несколько демократизировалось. Закон определил гражданство как политико-правовую связь лица с государством, впервые закрепил право на гражданство, запретил произвольное лишение гражданства. Лишение гражданства сохранилось, однако при этом был ограничен как круг оснований применения этой меры, так и круг лиц, к которым она могла применяться.

1.3 Современное законодательство о гражданстве

     К концу 1990 г. стало очевидно, что после  пяти с половиной лет перестройки  Советский Союз вошел в новую стадию своей истории  и с точки зрения внутренней политики, и в развитии отношений со всем миром. Усиливающиеся центробежные тенденции привели к тому, что Советский Союз фактически перестал быть единым государством. Принятие Первым съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете 12 июля 1990 г. предопределило необходимость разработки и принятия нового Закона о гражданстве Российской Федерации. В числе законодательных актов, подлежащих первоочередной разработке Верховным Советом РСФСР Первым съездом народных депутатов РСФСР 20 июня 1990 г. был включен законопроект о российском гражданстве.

      Разработка данного законопроекта была закончена к середине 1991 г. Особенностью становления института гражданства в Российской Федерации явилось также то, что он вступил в силу 6 февраля 1992 г., т.е. значительно раньше принятой 12 декабря 1993 г. новой российской Конституции. Закон о гражданстве Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. существенно обогатил содержание института гражданства, положил начало новому подходу к его пониманию как основы конституционного строя, выражение суверенитета государства. В Законе нашло закрепление республиканское гражданство, носившее со времени образования СССР и в течение всей его истории формальный характер.¹⁰

      Вместе  с тем отдельные положения  Закона не полностью согласовывались  с соответствующими положениями  Конституции Российской Федерации. Так, содержащееся в Законе положение о гражданстве Российской Федерации и гражданстве республик в составе Российской Федерации (ч. 2 ст. 2) не согласовалось с положениями Конституции о суверенитете Российской Федерации и верховенстве федеральных законов (ч. 1 и 2 ст. 4), о равноправии субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), об отнесении вопросов гражданства к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71) и о правомочии Президента Российской Федерации решать вопросы гражданства (п. «а» ст. 89). Закон фактически не урегулировал ситуацию двойного гражданства.¹¹

      Анализ  исполнения Закона привел к выводу о необходимости его более  четкой структуризации, исключения ряда изживших себя, либо не применяемых  на практике статей, уточнения порядка производства по вопросам гражданства и полномочий органов, ведающих делами о гражданстве.

      По  мере становления институтов гражданства  в новых независимых государствах обозначилась проблема совместимости  российского Закона с законодательством  о гражданстве этих государств, население которых, как проживающее в них, так и переселенцы в Российской Федерации, составляли и составляют основной контингент лиц, ходатайствующих о приобретении российского гражданства.

      Вопреки международной практике урегулирования вопросов гражданства в условиях правопреемства государств посредством межгосударственных договоров такие договоры при распаде СССР либо не были заключены, либо были проигнорированы (Эстония, Латвия). Заключенные позднее договора о двойном гражданстве (с Туркменией и Таджикистаном) и об упрощенном порядке приобретения гражданства (Беларусь, Казахстан, Киргизия, Таджикистан) остроты возникшей проблемы не сняли.

      Дисбаланс интересов России в области гражданства мог быть оправдан принятием в ближайшем времени аналогичных законов в новых независимых государствах. Однако большинство принятых там законов о гражданстве предусматривают более жесткие условия приобретения гражданства и отрицают возможность двойного гражданства. Предпринятые российской стороной инициативы по сближению законодательств о гражданстве существенных результатов не принесли.

      Дополнительным  основанием для принятия решения о разработке законопроекта явилось подписание Россией в 1997 г. Европейской конвенции о гражданстве, устанавливающей по ряду вопросов иные нормы по сравнению с содержавшимися в российском законодательстве.

      Закон «О гражданстве РСФСР» 1991 г., сущностью  и главной особенностью которого являлось возможность упрощенного получения российского гражданства соотечественниками, разрабатывался в условиях переходного периода распада СССР. В силу этого он не мог учитывать особенностей последующего развития России, ее правовой системы, а также характера взаимоотношений с новыми независимыми государствами, населенными гражданами бывшего единого государства. Поскольку он был принят до Конституции Российской Федерации, отдельные его пункты вошли в противоречие с ее положениями, а также с положениями федерального законодательства и международными правовыми актами.¹²

      В июне 2001 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации были внесены два проекта Федеральных законов о гражданстве: «О гражданстве Российской Федерации», внесенный группой депутатов Государственной Думы и «О гражданстве Российской Федерации», внесенный Президентом Российской Федерации. Главное различие между этими вариантами законопроектов заключалось в отношении к оставшимся за рубежом соотечественникам.

      Депутаты предлагали оставить для них упрощенный способ получения гражданства Российской Федерации, не требующий пятилетнего проживания на территории России и отказа от гражданства другого государства. Логика авторов этого варианта заключалась в том, что поскольку Россия — является государством-продолжателем СССР (т.е. Российская Империя, Российская Республика, РСФСР, СССР и Российская Федерация — являются одним и тем же участником межгосударственных отношений, одним и тем же субъектом международного права, не прекращавшего своего существования), то институт российского гражданства на постсоветском пространстве должен был соотнесен с принципом непрерывности (континуитета) российской государственности. Исходя из этого, гражданами Российской Федерации должны быть признаны лица, состоявшие в гражданстве СССР, их потомки по прямой нисходящей линии, не заявившие путем свободного добровольного волеизъявления о своем желании состоять в гражданстве других стран.¹³

     В «президентском» варианте Российская Федерация представлялась как новое  государство, образованное 12 июля 1991 г., — один из пятнадцати правопреемников  СССР. И поэтому, согласно этому законопроекту, рассматривать вопросы статуса бывших граждан СССР, проживающих в ближнем зарубежье, следует наравне с правами жителей любых других стран мира.

      Было  решено одобрить заключение на проект федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», внесенный Президентом Российской Федерации, с рекомендацией принять данный законопроект в первом чтении с последующим устранением указанных недостатков.

      В октябре 2001 г. после бурной дискуссии  с небольшим перевесом голосов  Государственной Думой был принят в первом чтении вариант, представленный Президентом РФ.

      20 февраля 2002 г. законопроект о гражданстве был принят Государственной думой во втором чтении. В итоге новый Закон «О гражданстве Российской Федеращш» был принят Государственной думой РФ в третьем чтении 19 апреля 2002 г., одобрен Советом Федерации 15 мая 2002 г., подписан Президентом РФ 31 мая 2002 г. Опубликован в Российской газете от 5 июня 2002 г. Настоящий Федеральный закон вступил в силу 1 июля 2002 г.¹⁴ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2. Конституционно-правовые основы института гражданства

2.1. Понятие и принципы института гражданства

    Гражданство представляет правовую связь человека с государством, определяющую взаимные права, свободы и обязанности. В  демократическом государстве оно обеспечивает полноправное членство, дающее право участвовать в управлении государством и обеспечивающее гражданину право на защиту со стороны государства. Такое юридическое понимание гражданства находит все более широкое распространение.

    Термин "гражданство" произошел от слов "город", "горожанин". В английском языке - "city" - "citizenship". В немецком языке "Blirger" - это не только гражданин, но и городской житель. Объяснение видится в том, что первые республики заимствовали опыт самоуправляющихся городов. В настоящее время в документах для обозначения гражданства используется иной термин - "nationality" (англ.), "nationalite" (франц.), "nazionalita" (итал.) Он понимается как принадлежность к государству.¹⁵

    В силу своего статуса гражданин пользуется всеми правами и свободами, предусмотренными законом, и несет соответствующие обязательства. Государство обеспечивает права гражданина и контролирует выполнение им своих обязанностей. Находясь за рубежом, гражданин обязан соблюдать определенные законы своего государства, а последнее обеспечивает ему дипломатическую защиту. Многие договоры предусматривают предоставление гражданам участвующих государств определенных прав и льгот.

    Отношения гражданства не зависят напрямую от факта проживания человека в стране. Немало граждан России постоянно проживает за границей, а население России включает не только граждан, но и постоянно проживающих на ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства. Все эти категории лиц составляют население страны, понятие которого характеризуется не как правовое, а как демографическое.