Конституционное право

     Администрация по своему правовому статусу является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента.

     Для обеспечения деятельности Президента Администрация создает все необходимые  организационные, информационные, консультативно-правовые, материально-технические и другие условия, без которых невозможны осуществление полномочий главы  государства, связь Президента Российской Федерации с другими федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

     Положение об Администрации Президента Российской Федерации определяет основные задачи и функции всех входящих в состав Администрации структурных подразделений.

     В соответствии с Указом Президента «О формировании Администрации Президента Российской Федерации» от 3 июня 2000 г. в состав Администрации входят Руководитель Администрации, его заместители, иные должностные лица, а также самостоятельные подразделения. В числе последних четыре главных управления, аппарат Совета Безопасности, Секретариат Руководителя Администрации; 13 Управлений, Канцелярия Президента, референтура Президента (на правах управления); аппараты полномочных представителей Президента в федеральных округах.

     Руководитель  Администрации имеет 10 заместителей, в том числе двух первых. В состав Администрации входят также следующие  должностные лица: полномочные представители  Президента в Совете Федерации, Государственной Думе, в Конституционном Суде; пресс-секретарь Президента; руководитель протокола Президента, заведующий Канцелярией Президента; помощники Президента; его советники; старший референт.

     Указами Президента утверждаются Положения  о подчиненных ему непосредственно самостоятельных подразделениях Администрации Президента (Положение об Управлении протокола Президента; Положение о Канцелярии Президента; Положение о службе безопасности Президента и др.). Указом от 27 октября 2000 г. было утверждено «Положение о Референтуре Президента Российской Федерации». 

     § 5. Правовые акты Президента

     Президент для реализации своих функций  и полномочий осуществляет правотворческую  деятельность. Он издает указы и  распоряжения, которые обязательны  для исполнения на всей территории Российской Федерации. Акты Президента Российской Федерации не должны противоречить ее Конституции и федеральным законам (ст. 90). Это означает, что названные акты являются подзаконными. Однако как таковые они имеют определенные особенности:

     1) сама формула «не должны противоречить Конституции и федеральным законам» отличается от той, которая устанавливает подзаконность актов Правительства. В соответствии со ст. 115 постановления Правительства издаются «на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации»;

     2) в отношении указов Президента  в Конституции не предусмотрена  их отмена. Соответствие нормативных  указов Конституции может быть  установлено только Конституционным  Судом в порядке конституционного судопроизводства. В случае признания Судом Указа (или его отдельных положений), не соответствующим Конституции РФ, Указ (или его отдельное положение) утрачивает юридическую силу. Ненормативные акты Президента могут быть оспорены в Верховном Суде РФ, рассматривавшем гражданские дела по первой инстанции;

     3) указы Президента могут восполнять  пробелы в правовом регулировании  по вопросам, требующим законодательного  решения, при условии, что: 1) отсутствует  соответствующий федеральный закон  по данному предмету регулирования; 2) такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам; 3) их действие во времени ограничено периодом до принятия соответствующих актов законодателем. Данный вывод вытекает из Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и подтвержден в одном из последующих постановлений Конституционного Суда.

     Примерами указов такого рода являются Указ Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю», который ограничен сроком действия до принятия Земельного кодекса; Указ «О тексте Государственного гимна» .

     Издание указов и распоряжений - основная форма, посредством которой реализуются  конституционные полномочия Президента. Эти акты могут быть как нормативными, так и ненормативными. Только нормативные  акты Президента могут быть оспорены в Конституционном Суде.

     В соответствии с Постановлением Конституционного Суда по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции указами Президента осуществляется включение в ст. 65 Конституции новых наименований субъектов Российской Федерации.

     Акты  Президента подлежат обязательному опубликованию (кроме актов или отдельных положений, составляющих государственную тайну или содержащих сведения конфиденциального характера). Официальным является опубликование в «Российской газете», Собрании законодательства Российской Федерации и Собрании актов Президента и Правительства РФ. Порядок этого опубликования определяется Указом Президента от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»  с последующими изменениями. 
 
 
 

     § 6. Основания досрочного прекращения полномочий Президента

     Чтобы обеспечить непрерывность осуществления  президентской власти, Конституция  предусматривает случаи досрочного прекращения полномочий Президента и определяет их последствия (ч. 2 и 3 ст. 92).

     Полномочия  Президента досрочно прекращаются в  случаях: 1) его отставки; 2) стойкой  неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему  полномочия; 3) отрешения от должности.

     Во  всех указанных случаях обязанности  Президента временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Однако исполняющий обязанности  не имеет права распускать Государственную  Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Выборы Президента должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

     Ни  Конституция, ни текущее федеральное  законодательство не определяют процедуру прекращения полномочий Президента в случае стойкой неспособности осуществлять полномочия по состоянию здоровья.

     Конституционный Суд в Постановлении по делу о  толковании положений статей 91 и 92 (часть 2) Конституции РФ от 11 июля 2000 г. следующим образом истолковал положение ст. 92 (часть 2):

     1) для досрочного освобождения  главы государства от должности  по состоянию здоровья необходимо  выработать особый порядок (процедуру)  такого освобождения;

     2) положения о порядке установления  степени утраты трудоспособности, определенные в Основах законодательства об охране здоровья граждан, не связаны с применением ст. 92 (часть 2);

     3) для установления стойкой неспособности  по состоянию здоровья осуществлять  принадлежащие Президенту полномочия  требуется особая процедура с целью объективного подхода к определению фактической невозможности для Президента в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер. Для досрочного прекращения полномочий Президента в таком случае может не являться обязательной предпосылкой волеизъявление Президента;

     4) приведение в действие досрочного  прекращения полномочий Президента  по состоянию здоровья допустимо  лишь при исчерпании всех иных  возможностей, связанных с временным  неисполнением Президентом своих полномочий или добровольной его отставки;

     5) порядок установления стойкой  неспособности Президента осуществлять  свои полномочия не может быть  облегченным, упрощенным. При этом  должна быть исключена возможность  превращения данного порядка  в способ необоснованного отстранения Президента, а тем более в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий Президента.

     В особых случаях временной неспособности  Президента по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия Президент, как показала практика, издает Указ «О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации».

     Порядок досрочного прекращения полномочий Президента в случае его отрешения  от должности урегулирован в Конституции (ст. 93).

     Осуществление ответственных полномочий, возложенных Конституцией на Президента, требует достаточно высокого уровня защищенности его статуса. Это необходимое условие для того, чтобы решения Президента основывались на высших долгосрочных государственных интересах России, а не на учете колебаний в раскладе политических противоборствующих сил в парламенте, популистских интересов. Отрешение Президента от должности - высшая форма ответственности Президента. Исходя из статуса главы государства, факта всенародного избрания Президента, порядок его отрешения от должности не может быть упрощенным.

     Поэтому вполне правомерно Конституция установила достаточно сложный порядок отрешения  Президента от должности (ст. 93). Для  этого требуется инициатива не менее  одной трети депутатов Государственной Думы, причем при наличии заключения специальной комиссии, образованной Думой. В самой процедуре отрешения задействованы обе палаты Федерального Собрания, Конституционный Суд и Верховный Суд. Государственная Дума выдвигает обвинение против Президента, которое должно быть подтверждено заключением Верховного Суда. Конституционный Суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Совет Федерации отрешает Президента от должности. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат.

     Сняты имевшие место в прежней Конституции  такие размытые, допускавшие широкое  толкование формулировки оснований  для отрешения Президента от должности, как «нарушение конституции, закона и присяги». По действующей Конституции отрешение возможно только на основании обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Эти категории имеют строго юридическое содержание, не могут произвольно трактоваться, подлежат квалифицированной правовой оценке.

     Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято  не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

     Конституция 1993 г. не предусматривает должность  вице-президента. В принципе это  необязательная фигура при Президенте. Учитывая неудачный опыт функционирования вице-президентов в бывшем Союзе ССР и в России, конституционную практику других стран, не знающих такого института, решено было не вводить его и в России.

     Федеральный закон «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» от 12 февраля 2001 г. (он не распространяется на Президента, отрешенного от должности)  устанавливает следующие правовые, социальные и иные гарантии:

     1) пожизненно предоставляется государственная охрана;

     2) сохраняется право на медицинское  обслуживание в прежнем порядке  (Президенту и членам его семьи);

     3) жизнь и здоровье Президента  подлежат обязательному государственному  страхованию за счет средств  федерального бюджета;

     4) Президент обладает неприкосновенностью, которая распространяется на деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента. Однако он может быть лишен неприкосновенности в случае возбуждения уголовного дела по факту совершения им тяжкого преступления. Если это деяние совершено в период исполнения полномочий Президента, то лишение неприкосновенности требует согласия Государственной Думы по представлению Генерального прокурора;

     5) Президент имеет право на ежемесячное  пожизненное денежное содержание  в размере 75 процентов месячного денежного вознаграждения Президента;

     6) Президенту предоставляется в  пожизненное пользование одна  из государственных дач; он  может бесплатно пользоваться  правительственной связью;

     7) Президент имеет право содержать  за счет средств федерального бюджета аппарат помощников.

     Федеральный закон детально определяет конкретные условия реализации этих гарантий Президенту, прекратившему исполнение полномочий, и членам его семьи.