Конституционное право

     § 4. Полномочия Президента Российской Федерации

     Президент в соответствии с Конституцией обладает широким кругом полномочий, вытекающих из его статуса как главы государства и обеспечивающих ему возможность выполнять закрепленные за ним функции.

     Эти полномочия затрагивают по сути дела все стороны государственной  деятельности, их можно обобщить по следующим сферам. Полномочия, связанные с:

     1) формированием федеральных органов  государственной власти;

     2) участием в законотворчестве;

     3) функционированием исполнительных  органов государственной власти;

     4) обеспечением осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации;

     5) внешней политикой и обороной;

     6) иными сферами государственной  деятельности.

     Рассмотрим  эти основные сферы полномочий Президента.

     1. Важное значение имеют полномочия Президента, связанные с участием в формировании всех федеральных органов государственной власти, посредством деятельности которых реализуются функции государства.

     Значительный  объем такого рода полномочий Президента обусловлен следующими причинами:

     1) поскольку путем всенародных выборов программа лица, ставшего Президентом, поддержана большинством избирателей, он, естественно, должен обладать определенным влиянием на формирование федеральных органов государственной власти;

     2) составляющий одну из основ  конституционного строя Российской  Федерации принцип разделения  властей не допускает, чтобы  какой-либо орган государственной  власти Российской Федерации  был обязан своим «рождением» только одной ветви власти. Такой опыт, имевший место в недавней истории России, себя не оправдал;

     3) в соответствии со ст. 80 Конституции  на Президента как гаранта  Конституции, прав и свобод  человека и гражданина возложено  обеспечение согласованного функционирования  и взаимодействия органов государственной власти.

     Поэтому в соответствии с Конституцией в  формировании федеральных органов  государственной власти действуют  и Президент, и Федеральное Собрание - парламент. Это достигается двумя  путями: либо Президент назначает  определенных должностных лиц, а парламент одобряет, либо парламент назначает, а кандидатуры предлагает Президент.

     В формировании органов исполнительной власти полномочия Президента наиболее широки, так как именно эти органы практически реализуют программу  Президента. Президент назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы, назначает на должность заместителей Председателя Правительства и федеральных министров по предложению Председателя Правительства, своим Указом устанавливает структуру федеральных органов исполнительной власти.

     Президент представляет Совету Федерации кандидатуры  для назначения на должности судей  Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора. Назначает же перечисленных  судей и Генерального прокурора  Совет Федерации (ч. 1 ст. 128). В порядке, установленном федеральным законом, Президент назначает судей других федеральных судов.

     Подобный  порядок формирования федеральных  органов государственной власти должен явиться гарантией против их ориентации на одну из ветвей власти.

     С этой же целью закрепляется участие  Президента в формировании и некоторых  иных федеральных органов. Так, Президент  представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность  Председателя Центрального банка Российской Федерации, ставит перед Думой вопрос об освобождении его от должности (п. «г» ст. 83 Конституции). Президент назначает пять членов (одну третью часть) Центральной избирательной комиссии, может представлять кандидатуру для назначения Уполномоченного по правам человека.

     2. На Президента возложен Конституцией и ряд полномочий, связанных с деятельностью парламента (ст. 84). Он назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией и федеральным законом; распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией.

     Президент подписывает и обнародует федеральные  законы Российской Федерации, обладает правом отлагательного вето (ст. 107 Конституции).

     При отклонении федерального закона мотивы принятого Президентом решения  должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания. Право вето Президент использовал многократно, преимущественно по мотивам несоответствия норм принятых законов положениям и принципам Конституции, нарушения этими законами прав и свобод человека и гражданина, противоречия другим законам.

     В соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельных  положений ст. 107 Конституции Президент  как гарант Конституции вправе вернуть  федеральный закон в случае нарушения установленного порядка его принятия, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона. В таком случае федеральный закон не может считаться принятым, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции.

     Президент вносит законопроекты в Государственную  Думу, т.е. обладает правом законодательной  инициативы; наделен полномочиями обращаться в Конституционный Суд с запросами  о соответствии Конституции РФ предусмотренных в ст. 125 нормативных актов, о толковании Конституции. Президент имеет право, наряду с другими субъектами, указанными в ст. 134 Конституции, вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции.

     Для определения порядка реализации права законодательной инициативы Президента и его участия в законотворческом процессе при принятии федеральных законов Указом Президента от 13 апреля 1996 г. утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе (с изменениями и дополнениями). В названном Положении определены задачи Администрации Президента, ее структурных подразделений, задачи полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания по разработке проектов законов, предполагаемых Президентом к внесению в Государственную Думу, по представлению законопроектов на заседаниях палат; по обоснованию позиции Президента при отклонении им федеральных законов; по обоснованию кандидатур, вносимых Президентом на соответствующие, предусмотренные Конституцией должности, и проч.

     Президент назначает также своего полномочного представителя в Конституционном  Суде Российской Федерации, Положение  об обеспечении деятельности которого утверждено Указом от 31 декабря 1996 г. .

     3. Наибольший объем полномочий закреплен за Президентом в сфере, связанной не только с формированием, но и с деятельностью исполнительной власти.

     Президент по Конституции не является главой исполнительной власти. Поэтому действовавшая ранее конституционная норма о том, что Президент «руководит деятельностью Совета Министров», не воспринята в Конституции 1993 г. Однако специфика полномочий Президента и Правительства, связь и соотношение этих полномочий таковы, что делают неизбежными достаточно активные каналы влияния Президента на деятельность Правительства. Кроме решения вопросов о составе Правительства, Президент имеет право председательствовать на его заседаниях, принимает решения об отставке Правительства. Постановления и распоряжения последнего в установленных Конституцией случаях могут быть отменены Президентом. Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия.

     В соответствии с ч. 1 ст. 112 Конституции  Председатель Правительства после  своего назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, т.е. их перечне. Длительное время в советской России перечень министерств и государственных комитетов закреплялся непосредственно в Конституции РСФСР. Затем он был из Конституции устранен и закреплялся в Законе РСФСР «О Совете Министров РСФСР». В настоящее время законодательно перечень федеральных исполнительных органов не устанавливается. Установление системы и структуры названных органов отнесено к полномочиям Президента. Под системой понимается определение видов этих органов. Так, Указом от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями и дополнениями, внесенными Указами от 22 августа и 6 сентября 1996 г.) установлено, что в эту систему входят министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, а также Управление делами Президента.

     Федеральные органы исполнительной власти создаются  только с такими наименованиями и статусом, которые предусмотрены настоящим Указом.

     Президент определяет не только систему, но и  структуру федеральных органов  исполнительной власти, т.е. устанавливает  конкретный их перечень. Эта структура  утверждается каждым новым Президентом при решении вопроса о формировании Правительства. В указе о структуре федеральных органов исполнительной власти определяются те изменения, которые вносятся в структуру этих органов, т.е. устанавливается, какие органы упраздняются, каким органам передаются их полномочия, какое наименование придается органам, каково число заместителей Председателя Правительства. Этим же указом фиксируется конкретный перечень действующих Министерств, Государственных комитетов, федеральных комиссий, федеральных служб и других органов. Последний Указ такого рода был принят Президентом 17 мая 2000 г. (в редакции от 1 декабря 2000г.).

     Президент в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью  целого ряда федеральных органов исполнительной власти. Среди них: МВД, МЧС, МИД, Министерство обороны, Министерство юстиции, а также федеральные службы: фельдъегерская; разведки; железнодорожных войск; безопасности; налоговой полиции; охраны; пограничная; специального строительства и некоторые иные органы: Управление делами Президента; Комитет Российской Федерации по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами; Главное управление специальных программ Президента, Государственная техническая комиссия при Президенте . Президент утверждает по представлению Председателя Правительства положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности. Правительство координирует деятельность названных органов.

     4. Президент как глава государства совместно с Правительством обеспечивает в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ч. 4 ст. 78 Конституции РФ).

     В реализации этих функций Президента важное значение имеет такой орган, как Государственный Совет Российской Федерации, а также институт полномочных  представителей Президента в федеральных  округах.

     Государственный Совет Российской Федерации был  образован в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации  Федерального Собрания Российской Федерации  с тем, чтобы обеспечить участие  глав исполнительной власти, высших должностных  лиц субъектов Федерации, переставших быть членами Совета Федерации, в решении важных вопросов государственной жизни, обеспечить наиболее эффективный учет интересов и потребностей субъектов Федерации.

     Указом  Президента от 1 сентября 2000 г. было утверждено Положение о Государственном Совете Российской Федерации . По своему статусу Государственный Совет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий Президента по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. На его заседаниях обсуждаются проблемы, имеющие особое государственное значение, касающиеся взаимоотношений Федерации и ее субъектов, важнейших вопросов государственного строительства, укрепления основ федерализма. По результатам обсуждения вносятся предложения Президенту. По предложению Президента Совет рассматривает проекты Указов, имеющих общегосударственное значение, вопросы исполнения Конституции РФ, федеральных законов, Указов. Совет оказывает содействие Президенту в использовании согласительных процедур, рассматривает проект федерального бюджета.

     В состав Государственного Совета входят Председатель и члены - на общественных началах. Председателем Совета является Президент, членами - по должностям высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации.

     Для решения оперативных вопросов формируется  Президиум Государственного Совета из семи его членов. Его состав определяется Президентом, причем ротация состава  осуществляется один раз в полгода. Учреждена и должность Секретаря Государственного Совета. На общественных началах им является один из заместителей руководителя Администрации Президента. Секретарь не входит в состав Государственного Совета. Решения Совета осуществляются путем достижения консенсуса в ходе обсуждения. По решению Председателя может проводиться голосование.