Эффективност государственного управления

11. Эффективность управления.

11.1. Ресурсы, качество  и эффективность  управления. Факторы  
эффективности менеджмента.

Эффективность управления сложная, комплексная и  многогранная экономическая категория, включающая понятия эффективности  государственного управления и менеджмента, а также эффективности менеджмента организации. Знание общей теории менеджмента, включая системный, процессный и ситуационный подходы, обеспечивает формирование на этой базе цельной концепции современного эффективного менеджмента. Недостаток различных подходов к управлению заключается в том, что они сосредоточивают внимание только на каком-то одном важном элементе, а не рассматривают эффективность управления как интегральный показатель, зависящий от многих разнообразных факторов. 
Эффективность управления. Системный подход. При рассмотрении этих проблем с позиций системного подхода, широко используемого в менеджменте, эффективность управления раскрывается на основе слияния содержательного и формально-логического подходов.  
Все объекты управления являются системами и не могут быть описаны одним параметром, они всегда многомерны. Эффективность управления организационной системой нельзя обеспечить, не выходя за рамки самого объекта управления. Организационная система (система управления) одновременно является и объектом управления (управляемая система) и субъектом управления (управляющая система). Эффективное управление - это взаимодействие управляющей системы (субъекта управления) с внешней и внутренней средой объекта управления, обеспечивающее достижение управляемой системой своих целей и интересов с наилучшими результатами из возможных альтернатив (результативность) при ограниченных ресурсах. Функциональное предназначение управления сводится к обеспечению эффективности деятельности социально-экономической системы, поэтому эффективность определяется также степенью результативности самой организационной системы. Результативность проявляется в том, что с точки зрения экономики и общества в целом, своевременно, качественно «делаются нужные и правильные вещи». В тоже время эффективность управления является следствием того, что в процессе оптимального функционирования объекта и субъекта управления правильно создаются «эти самые вещи», обеспечивается развитие организационной системы в запланированном направлении при выполнении определенных количественных и качественных показателей и ограничений.  
С наибольшей эффективностью организационная система функционирует в определенных пространственно временных границах, являясь открытой системой. Она представляет собой целостный комплекс взаимосвязанных элементов, ориентирована на достижение дерева соподчиненных, опосредованных целей, имеет устойчивую внутреннюю структуру, образуя особое единство со средой и представляя собой элемент системы более высокого порядка. Элементы любой организационной системы обычно выступают как системы более низкого порядка, внося свой вклад в характеристику целостного комплекса, который  всегда качественно отлично от простой суммы составляющих его частей. Организационная система (система управления) одновременно является и объектом управления (управляемая система) и субъектом управления (управляющая система). Таким образом, эффективность управления, раскрываемая посредством результативности объекта управления, является оценкой того, ЧТО делает управляемая система. Вторая составляющая эффективности управления (по отношению к организационной системе) является оценкой того, КАК система управления добивается соответствующих результатов. Успешность функционирования организационной системы – это комплексная оценка, слагаемая из выше приведенных составляющих. 
Одной из основных задач любой организационной системы, обеспечивающей достижение ею результатов, является преобразование ресурсов, которые она получает от окружающей среды (Рис.11.1). К числу важнейших из них относятся: человеческие и материальные ресурсы, информация, знания, а также пространство и время. Эти компоненты в менеджменте принято называть входами.

В процессе преобразования открытая система обрабатывает эти входы, преобразуя их в желаемые конечные состояния или цели, в том числе в продукцию или услуги. Полученные результаты являются выходами системы, которые она выносит в окружающую среду, т.е. организационная система является механизмом преобразования входов в выходы. Если управление организационной системой эффективно, то в ходе преобразования появляются возможные дополнительные выходы. Например, такие как прибыль, увеличение доли рынка, увеличение объема продаж (в бизнесе), достижение общественных, социальных целей и т.п. 
Содержательный подход к изучению эффективности управления учитывает все рассмотренные ранее аспекты познания идей и опыта, относящихся к такому сложному и многостороннему виду человеческой деятельности, как управление социально-экономическими системами, в том числе людьми и организациями. Он обеспечивает формирование методологической основы, которая служит фундаментальной базой для последующего изучения специальных аспектов эффективного управления. Методологическое знание, создаваемое общей теорией, содержащей функциональные категории, понятия, принципы, методы, систему функций и задач менеджмента, выступает в форме познавательных приемов формирования знаний - особого специфического ресурса эффективного менеджмента. 
Формально-логический (формализованный) подход к исследованию сформулированной проблемы, используя аппарат дискретной математики, аналитические, статистические методы, опирается на методы компьютерного моделирования, повышающего эффективность принятия управленческих решений в условиях неопределенности. 
Эффективность управления. Процессный подход. Процессный подход в менеджменте рассматривает эффективное управление как процесс достижения управляемой системой своих целей и интересов с наилучшими результатами в виде серии взаимосвязанных непрерывных действий, называемых управленческими функциями, каждая из которых также представляет собой процесс. Процесс управления является общей суммой всех функций как основных (общих функции), отражающих процесс управления в целом; так и конкретных, отражающих технологическое распределение работ по управлению. 
Процессный и системный подходы наиболее целесообразно применять в спокойной обстановке и в процессе планомерного управления.  
Эффективность управления. Ситуационный подход. Ситуационный подход (как и системный) представляет собой, прежде всего, способ мышления об организационных проблемах и их решениях. Ситуационный подход расширил практическое применение теории систем, определив основные внутренние и внешние переменные, которые влияют на организацию. Его применение позволяет увязать конкретные приемы и концепции менеджмента с определенными конкретными ситуациями для того, чтобы обеспечить достижение объектом управления своих целей и интересов с наилучшими результатами и таким образом сделать управление наиболее эффективным (Рис.11.2.). 
Эффективность государственного управления, особенностью которого является политические, правоведческие, социальные аспекты управленческой деятельности, представляет собой относительную характеристику результативности государственной власти в достижении общественных целей, удовлетворении общественных потребностей в условиях регламентации ресурсов государством. 
Объектом и предметом государственного управления является управление общественной жизнью людей. Эффективность государственного управления, как структуры управления организационными системами проявляется на макро-, мезо- и микроэкономическом уровнях управленческой деятельности. Субъектом государственного управления в Российской Федерации выступает система органов публичной власти государства (законодательной, исполнительной, судебной) во взаимосвязи звеньев организационной структуры государственного и муниципального управления. Каждый уровень публичной власти (федеральный центр, субъекты Федерации, местное самоуправление) имеет свои самостоятельные органы со своей исключительной компетенцией. Однако это не все органы государства, государственные и муниципальные предприятия, организации и учреждения непременно участвуют в управлении. Многогранность функций государства, его связей с обществом определяют различные направления и характер деятельности государственных органов, их служащих, разную меру и разные способы их участия в формировании и реализации управляющих воздействий. 
Эффективность государственного менеджмента. Государственный менеджмент – это подсистема государственного управления (Табл.11.1.). Эффективность государственного менеджмента, в предметную область которого входит государственное хозяйство, включающее управление отраслями, сферами экономики, государственными и муниципальными предприятиями, характеризуется степенью результативности, как объекта управления, так и собственно управленческой деятельности. Причем степень этой результативности оценивается количественными и качественными показателями, в том числе на федеральном уровне, уровнях субъектов Федерации и муниципальных. 
Эффективность менеджмента организации. В современной экономике всеобщей конкуренции, экономической свободы субъектов рынка и полной их ответственности за

Рис. 11.2 Концепция современного эффективного менеджмента

результаты  хозяйствования, успех организации  в достижении своих целей возможен при обеспечении эффективности ее менеджмента. Эффективность управленческой деятельности – обязательное условие выживания и долгосрочного успеха фирмы в рыночной среде. Конкуренция – двигатель эффективности. 
Эффективность менеджмента организации, как системы управления, характеризуется целесообразностью деятельности, результативностью управляемой и управляющей систем, оцениваемых количественными и качественными показателями (Рис. 11.2). Оценка результатов деятельности организации и путей ее развития осуществляется на основе сравнения возможных альтернатив. Эффективность организации всегда оценивается в сравнении с другими организациями.  
Управление предпринимательской деятельностью в постиндустриальной экономике требует целенаправленного и целесообразного выполнения как основных функций руководства организацией, т.е. (общих функций), отражающих процесс управления в целом, так и конкретных, соподчиненных с технологическим распределением работ по управлению. Таким образом, эффективность организации неразрывно связана с целями организации. 
Согласно точке зрения, активно поддерживаемой лауреатом Нобелевской премии Милтоном Фридменом, истинная роль бизнеса состоит «в использовании его энергии и ресурсов в деятельности, направленной на увеличение прибыли при условии, что он придерживается правил игры... (и) участвует в открытой конкурентной борьбе, не прибегая к мошенничеству и обману». 
Согласно другой точке зрения современная организация - это нечто большее, чем экономическая целостность, они несут ответственность перед обществом, в котором функционируют, помимо обеспечения эффективности, занятости, прибыли и не нарушения закона. Организации, являясь сложной частью окружающего мира, включающего множество составляющих, от которых зависит само их существование, обязаны быть активно социально ответственным. 
Таким образом, при рассмотрении эффективности менеджмента организации, эффективность управления представляет собой относительную характеристику результативности конкретной системы управления, которая отражается в различных показателях, как объекта управления, так и собственно управленческой деятельности (субъекта управления), причем эти показатели бывают как количественными, так и качественными.  
Мескон М.Х  с соавторами отмечает: «Результативность, в том смысле, что «делаются правильные вещи», является чем-то неосязаемым, что трудно определить, особенно если организация внутренне неэффективна. Но эффективность обычно можно измерить и выразить количественно, потому что можно определить денежную оценку ее входов и выходов (потребляемых ресурсов и выпускаемых продуктов). Относительная эффективность организации называется производительностью…. Производительность — это отношение количества единиц на выходе к количеству единиц на входе.» Она отражает комплексную результативность использования всех видов ресурсов (человеческих и материальных).  
Различают внешнюю и внутреннюю эффективность.  
Внешняя эффективность управления - результативность менеджмента, характеризующаяся степенью достижения организацией ее цели. Отражает уровень соответствия организационной системы требованиям и ограничениям внешней среды, а также эффективность в части использования внешних возможностей. 
Внутренняя эффективность управления - это экономичность, т. е. способность наилучшим (оптимальным) образом распределять и использовать имеющиеся ресурсы для достижения организационной системой целей, диктуемых общественными потребностями. Внутренняя эффективность показывает, каким образом удовлетворение указанных потребностей сказывается на динамике собственных целей организационной системы и отдельных групп ее участников, отражая при этом эффективность в части использования организационной системой всех компонентов внутренней среды в т.ч. производственных, финансовых, инвестиционных, кадровых возможностей и пр. Этот показатель характеризует также эффективность стиля руководства, типа управления делового этикета и этики, организационной и корпоративной культуры.  
Трудовые ресурсы. Эффективный менеджмент, обеспечивающий выживание и долгосрочный успех организации в условиях рыночной конкуренции, требует ориентации на человека: в части внешней среды — на заказчика (потребителя, клиента, покупателя), в части внутренней среды — на персонал. Исходное значение человеческих способностей в общественном производстве всегда отмечалось экономистами. В современном менеджменте трудовые ресурсы, выступающие в процессе общественного производства в виде переменного капитала, рассматривается с позиций человеческого капитала. Изменения в его структуре определяются развитием научно-технического прогресса. Люди являются носителями следующих видов капитала: здоровья, культурно-нравственного, трудового, организационно - предпринимательского, интеллектуального. Человеческий капитал, целесообразно используемый для производственной деятельности по созданию продукции и услуг, увеличивает доходы человека, предприятия, общества. Целостный вид теория человеческого капитала получила в работах ученых чикагской школы Т. Шульца и Г. Беккера, которым была присуждена за их вклад в экономическую науку Нобелевская премия (1979 и 1992 годы). Процесс воспроизводства и совершенствования человеческого капитала требует специальных социальных технологий и предприятий. Социальные технологии отличаются от технологий материального производства своей сложностью и длительностью трудовых процессов. 
Трудовые ресурсы при рассмотрении проблем эффективности менеджмента с точки зрения человеческого капитала могут быть выражены количественно. Например, в виде показателей невыходов на работу, опозданий, количества жалоб, потерь рабочего времени на болезни, лечение и оздоровление, часов профессионального обучения, тестов оценки интеллекта, эрудиции, показателей интенсивности использования интеллектуальной собственности, оценки контролируемого капитала. Но количественная оценка квалифицированных кадров не раскрывает всей картины необходимой для эффективного управления, гораздо важнее их качество. 
Знания. Питер Ф. Друкер, рассматривая роль трудовых ресурсов в обеспечении эффективности управления, выделяет знания в особый специфический ресурс. «Знания нельзя найти в книгах. Там можно найти только информацию; но знание – это способность применять информацию в конкретной сфере деятельности. …. Знание само по себе бесполезно в бизнесе (и не только в бизнесе); оно эффективно только в той мере, в которой оно вносит вклад в жизнь за пределами бизнеса – в мир рынков и потребителей. … » Источником выживания бизнеса и его роста является особое специфическое знание, которое обуславливает специализацию группы людей в  конкретном виде предпринимательской деятельности. В связи с тем, что любое знание устаревает необходимо постоянно вести анализ специализированных для конкретного бизнеса знаний, которыми располагает организация. Выводы анализа знаний необходимо сопоставлять с данными маркетингового анализа. Это позволяет выявить упущенные маркетинговые возможности, а также определить потребность в новых знаниях или в совершенствовании уже существующих. 
Материальные ресурсы – это основной и оборотный капитал, включая здания, оборудование, технологию, материалы, финансовый капитал и т.п.

Квалифицированные кадры, оборотный капитал наиболее мобильные ресурсы, которыми можно управлять и которые могут быть перераспределены в процессе работы в краткосрочном периоде. Это порождает опасность их неправильного и неэффективного

По  словам одного из самых известных  ученых в области менеджмента  и автора многих книг по проблемам управления Питера Ф. Друкера, результативность является следствием того, что «делаются нужные, правильные вещи» (doing the right things). А эффективность является следствием того, что «правильно создаются эти самые вещи» (doing things right). И первое и второе одинаково важно.

Цит. по кн.: Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури  Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ.-М.:"Дело", 1996

Эффективное управление/ П. Друкер; Пер. с англ. М. Котельниковой . – М.: ООО «Издательство  Астрель»: ООО «Издательство АСТ» ЗАО НПП «Ермак», 2004

распределения. Главным принципом в отношении  дефицитных, наиболее редких ресурсов и, прежде всего, высококвалифицированных  кадров является максимизация ресурсов. Такие специалисты должны направляться на те участки, где вероятна наибольшая отдача на каждую единицу проделанных работ. Решения о распределении кадров по соответствующим возможностям, является ключевым в обеспечении эффективности управления. Наиболее благоприятные возможности в бизнесе всегда реализуются с помощью самых квалифицированных специалистов, привлекаемых для этих целей руководством организаций. Распыление первоклассных кадров, а не концентрация их на наиболее перспективной для фирмы цели недопустима. 
Информация. Информационные товарные рынки и рынки интеллектуальных продуктов в постиндустриальном обществе начинают охватывать все элементы инфраструктуры менеджмента. В современной экономике материальные ресурсы уступают первенство информационным ресурсам. Особенности современного переворота в инновационной сфере, связанные с превращением интеллектуальных продуктов и информации в обыкновенный товар, обеспечивают последовательный переход к информационному обществу, в котором информация превращается в важнейший ресурс эффективного управления. Управление невозможно без информации о внутренней и внешней среде. Значимость ее огромна. Итоговая информация о деятельности организации выступает предпосылкой и основой для последующего сравнительного измерения издержек на управление, а также результатов управления и получения соответствующих представлений об эффективности управления. Чтобы успешно конкурировать в сегодняшнем мире бизнеса, фирма должна постоянно заниматься сбором и анализом огромного количества информации об отрасли, рынке, конкуренции и других факторах. Информация организационной системой используется постоянно и непрерывно для связи и координирования каждой фазы процесса преобразования фирмой поступающих ресурсов. 
Время – это особый необходимый, незаменимый, уникальный ресурс. В процессе достижения цели время самый дефицитный и скудный ресурс. Питер Ф. Друкер, один из выдающихся теоретиков менеджмента в своей книге «Эффективное управление», отмечает, что «срок, назначенный для достижения определенных результатов, является одним из решающих факторов при выборе соответствующих ресурсов. Усилия, которые обещают достижение результатов в течение меньшего срока, вероятнее всего, окажутся напрасной тратой не только времени, но и ресурсов, и денег». Иные ресурсы можно накапливать приобретать, создавать, заменять и расходовать по усмотрению. Например, человеческий труд в определенной мере мы можем заменить капиталом, можно использовать больше знаний, интенсифицировать использование интеллектуального капитала. Время абсолютно незаменимо, не зависит от человека и используется как данность. Оно, не будучи истраченным, теряется безвозвратно, поэтому требуется особая ответственность в отношении к нему. Его нельзя купить, занять, добыть каким либо способом. Каким бы высоким ни был спрос на время, его предложение не растет. Все организационные системы, преобразовывая входы, в желаемые конечные состояния или цели, осуществляет эти процессы во времени, т.е. все работы выполняются во времени и его поглощают. Эффективное управление требует обязательного учета и рационального подхода к предполагаемому и фактическому расходу времени в процессе деятельности любой организационной системы. Эффективность менеджмента имеет ярко выраженный временной аспект. Это значит, что действия, эффективные в краткосрочной перспективе могут оказаться совершенно несостоятельными для отдаленного будущего организации и наоборот. 
Пространство. Все организационные системы, преобразовывая входы, в желаемые конечные состояния или цели, осуществляет эти процессы не только во времени, но и в пространстве. Движение материальных и информационных потоков осуществляется и во времени и в пространстве от их первичного источника до конечного потребителя. 
Пространство – это ресурс, который обеспечивает формирование пространственного вида организации, т.е. наиболее рациональное расчленение процесса обработки входов на частичные процессы и закрепление их за отдельными звеньями организации, определение их взаимосвязи и расположения на территории фирмы. Наличие этого ресурса служит базой для определения состава основного капитала, методов обслуживания и пространственной планировки организации. Обладание этим ресурсом является необходимым условием создания производственных объединений, расширения и реконструкции предприятий, диверсификации и изменения специализации производства. Пространство, занимаемое рабочими местами, должно обеспечивать естественность трудовых действий и приемов, рациональную загрузка рабочих и оборудования и т.п.,  должно быть достаточным для того, чтобы рабочие могли производить все необходимые движения и перемещения при выполнении производственных операций. Когда его много, о нем обычно не думают и расходуют неэффективно. Когда его мало, вопрос эффективности использования встает остро. Пространство как ресурс во многом определяет внутреннюю среду организации.  
Пространство важный ресурс внешней среды организации. Успех в конкурентной борьбе во многом определяется тем, какое пространство, каждое государство создает и поддерживает для отраслей национальной экономики. Единство экономического пространства, обеспечиваемое государством, создает равные условия для конкуренции и эффективного менеджмента. Раздел единого экономического пространства по кругу продавцов, по территориальному признаку, введение ограничений на ввоз и вывоз товаров, работ, услуг, материальных и трудовых ресурсов, установление административных, экономических, организационных, финансовых барьеров требует совершенствования стратегии бизнеса. Анализ бизнес - пространства (макро и микроокружения организации) непременный компонент стратегического анализа, проводимого с целью:

• постоянного мониторинга места и положения организации на рынке;
• определения направлений совершенствования менеджмента и бизнеса;
• избежания кризисных ситуаций.

Примером  зависимости организации от такого ресурса как пространство, является получение ресурсов из других стран. Эти ресурсы, являясь более выгодными с точки зрения цен, качества или количества, в долгосрочном периоде могут вызвать усиление таких факторов подвижности внешней среды, как колебания обменных курсов или политическая нестабильность. Наиболее ярким примером того, что постоянно необходимо учитывать пространство как важный ресурс и обеспечивать соответствие размеров бизнеса этому ресурсу является волна слияний и поглощений, банкротств, охватившая Европу в результате появления Единого Экономического Сообщества. Европейский союз создал значительный дисбаланс размеров бизнеса и экономического пространства для многих фирм среднего размера, хорошо приспособленных для удовлетворения потребностей ограниченного рынка своей страны. Несоответствие размеров бизнеса и пространства выявило, что этим фирмам в обострившейся конкурентной борьбе не хватает управленческих кадров, капитала, маркетинговых ресурсов.  
Руководителям следует иметь в виду, что размеры организации радикально меняют ее управленческие свойства. В результате методы и механизмы менеджмента, обеспечивающие эффективность малого предприятия, непригодны для крупной организации. Поэтому нет и не может быть единого эффективного менеджмента, ибо все ситуационно. 
Питер Ф. Друкер, автор многих книг по проблемам управления, выделял 7 категорий результативности менеджмента:

• Действенность - степень достижения целей организации т.е. степень завершения «необходимой» работы. Отражает результат сравнения того, что планировали сделать, с тем, что фактически достигли.
• Производительность - отношение количества единиц на выходе к количеству единиц на входе. Отражает комплексную результативность использования ресурсов (труда, капитала, технологии, информации) Производительность - это  количество продукции, произведенное в единицу времени.
• Экономичность - это степень использования организацией необходимых ресурсов т.е. соотношение необходимого и фактического расхода ресурсов.
• Прибыльность - это соотношение между доходами и суммарными издержками. Критерий прибыльности многими экономистами заменяется показателем «эффективность», который отражает – соотношение результатов и затрат деятельности организации, т.е. чем выше результат (например, доход, прибыль), тем лучше работает та или иная организационная система.
• Качество продукции - соответствие характеристик продукции (услуг) стандартам и требованиям потребителей. Качество продукции отражает совокупность свойств или характеристик товаров, работ или услуг, которые придают им способность удовлетворять обусловленные или предполагаемые потребности.
• Инновационная активность – это процесс создания, распространения,  внедрения и использования новшеств вразличных (функциональных) областях деятельности организации, обеспечивающий организационной системе получение конкурентных преимуществ.
• Качество трудовой жизни работников – это условия труда работников, которые отражаются в реакции персонала организации на созданные в ней социально- экономические (психологические, социальные и экономические) условия труда, т.е. представляет собой степень удовлетворения важных личных потребностей работников через деятельность в организации.