Составление государственного бюджета

     Одна  из важнейших задач современной  бюджетной реформы заключается в четком и стабильном распределении расходных обязательств по уровням бюджетной системы, что позволит устранить необоснованные бюджетные обязательства, ликвидировать задолженности региональных и местных бюджетов перед юридическими и физическими лицами, обеспечить своевременное и полное финансирование для выполнения важнейших социальных гарантий граждан.

     В проекте изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ регулирование расходов бюджетов подвергается значительному реформированию. Основными нововведениями являются:

• выделение закрытого перечня форм бюджетных ассигнований, различающихся правовым статусом и отражением в бюджете;
• создание законодательной базы для увязки бюджетных ассигнований 
  с объемом и качеством государственных (муниципальных) услуг;
• введение новых форм финансирования государственных (муниципальных) услуг;

     — изменение порядка планирования и отражения в бюджете расходов на реализацию долгосрочных целевых программ и бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности.

     С целью более четкой увязки бюджетных  ассигнований с оказываемыми за их счет государственными (муниципальными) услугами в законопроекте предлагается ввести и конкретизировать понятие «государственное {муниципальное) задание». Государственные (муниципальные) задания должны будут характеризовать объем, качество и условия оказания соответствующих услуг, под которыми понимаются не только услуги социального характера (образование, здравоохранение, социальное обеспечение), но и функции государства (местного самоуправления) по правовому регулированию, обеспечению обороноспособности и безопасности, контролю и надзору, планированию и т.д. Таким образом, в законопроекте предусмотрено создание правовой основы для формирования в качестве базовой единицы бюджетного процесса связки следующей цепочки: расходное обязательство — бюджетное ассигнование — государственное {муниципальное) задание.

     Структурные особенности расходов бюджетов различных  уровней обусловлены расходными обязательствами соответствующих органов власти, а также задачами проводимой политики. Так, основными приоритетами расходов федерального бюджета на 2006 г. являются;

• финансовое обеспечение социальных реформ;
• модернизация военной организации государства;
• развитие общественной инфраструктуры.

     Согласно  одному из принципов организации бюджетной системы РФ — принципу сбалансированности бюджетов — объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему его доходов и поступлений из источников финансирования бюджетного дефицита. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2.3. Профицит и дефицит государственного бюджета

     Важным  вопросом функционирования бюджетной  системы любой страны является регулирование бюджетного дефицита. Дефицит бюджета (превышение расходов бюджета над доходами) характерен для бюджетов многих государств и не относится к числу исключительных финансовых явлений. Причины его возникновения могут быть различными, например:

• из-за роста государственных расходов в связи с необходимостью 
  структурной перестройки экономики и увеличения инвестиций;
• чрезвычайных обстоятельств;
• экономического кризиса;
• низкой эффективности государственного финансового управления; 
  и т.д.

     Последние две причины особенно требуют  применения жестких мер, направленных на устранение возникших явлений и сокращение дефицита бюджета, так как в противном случае могут усугубиться негативные экономические и социальные последствия.

     Наличие значительного бюджетного дефицита было основной проблемой функционирования российской бюджетной системы в 1990-х гг. в период активных рыночных преобразований. Наибольший дефицит консолидированного бюджета России имел место в 1994 г. Он составлял 10,7%^; ВВП, более 28% расходов бюджетной системы. Федеральными законами о федеральном бюджете России дефицит предусматривался вплоть до 2000 г. Однако к концу этого десятилетия его величина постепенно сокращалась, причем не только в относительном, но и в абсолютном выражении. С 2000 г. федеральный бюджет составляется и исполняется с профицитом, т.е. с превышением доходов бюджета над расходами.

     Наличие профицита федерального, бюджета позволяет обеспечить защиту бюджетной системы России от колебания мировых цен на нефть, так как «нефтяная» составляющая в доходах федерального бюджета имеет значительную часть. За счет профицита федерального бюджета формировался финансовый резерв, а с 2004 г. — Стабилизационный фонд РФ. Он представляет собой часть средств федерального бюджета, которая образуется за счет превышения цены на нефть над ее базовой ценой и подлежит обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения, сбалансированности федерального бюджета, если цена на нефть станет ниже базовой. К концу 2006 г. объем средств Стабилизационного фонда РФ составил более 2 трлн. руб.

     В Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2007 году» отмечается, что должна быть продолжена политика аккумулирования «конъюнктурных» доходов бюджета в Стабилизационном фонде РФ.  Его средства сверх базового объема должны направляться исключительно на замещение источников внешнего финансирования дефицита бюджета и (или) досрочное погашение государственного внешнего долга. При этом необходимо провести четкое разделение между средствами, которые резервируются в Стабилизационном фонде с целью минимизации отрицательных последствий падения цен на нефть (резервная часть), и ресурсами, формируемыми сверх объема резервной части (фонд будущих поколений). Объем резервной части целесообразно установить в процентном отношении к ВВП.

     Проблема  дефицита бюджета остается актуальной для региональных и местных бюджетов. В Бюджетном кодексе РФ указаны нормативные документы, устанавливающие ограничения на его размер для каждого уровня бюджетов (табл. 2).

     В дальнейшем предлагается дифференцировать требования, к предельному размеру дефицита бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, а также объему государственного долга в зависимости от уровня дотационности указанных бюджетов.

     По  бюджетному законодательству наличие  дефицита бюджета предполагает в обязательном порядке определения в законе (решении) о бюджете источников его финансирования, причем их круг ограничивается.

     Статья 94 БК РФ указывает, что источниками  финансирования дефицита федерального бюджета являются:

     1) внутренние источники в следующих  формах:

• кредиты, полученные Российской Федерацией от кредитных организаций в валюте Российской Федерации (в рублях);
• государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;
• бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

     Таблица 2¹

     Предельные размеры дефицита бюджета, долга и расходов по его обслуживанию 

 
 
     

• поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;

     • сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам; 

      2) внешние источники в следующих формах:

• государственные займы, получаемые в иностранной валюте, путем, выпуска ценных бумаг от имени. Российской Федерации;
• кредиты правительств иностранных государств, банков, фирм, международных финансовых организаций;

     • кредиты международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте, привлеченные Российской Федерацией.

     Согласно  бюджетному законодательству в Российской Федерации бюджеты всех уровней бюджетной системы составляются без профицита. Если в процессе составления или рассмотрения бюджета обнаруживается превышение доходов над расходами, до утверждения бюджета следует осуществить сокращение профицита в следующей последовательности:

• сократить привлечение доходов от продажи государственной или муниципальной собственности;
• сократить привлечение доходов от реализации государственных запасов и резервов (для федерального бюджета);
• предусмотреть направление бюджетных средств на дополнительное погашение долговых обязательств;
• увеличить расходы бюджета, в том числе за счет передачи части доходов бюджетам других-уровней.

     Если  эти меры по каким-то причинам осуществлять нецелесообразно, следует сократить налоговые доходы бюджета путем внесения изменений и дополнений в налоговое законодательство. 
 
 
 

3. Разработка трехлетнего государственного бюджета

3.1. Бюджетный процесс  до введения трехлетнего бюджета

     Бюджетный процесс, как установлено в Бюджетном кодексе РФ, - это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Бюджетные полномочия представляют собой права и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления в отношении принятия правовых актов в области бюджетных отношений, а также осуществления бюджетного процесса на всех его стадиях¹. В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) финансового контроля. Каждый орган выполняет свои собственные задачи и действует в пределах закрепленных за ним полномочий.

     Основные  этапы бюджетного процесса:

     I этап – Составление проекта бюджета (Министерство финансов на основании собственных расчетов и полученных им решений Президента и Правительства РФ, постановлений органов представительной власти федерального уровня, а также заявок со стороны федеральных ведомств);

  Составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива органов исполнительной власти. Осуществляют и координируют эту работу Минфин России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

  Концептуальное  значение для составления проекта  федерального бюджета имеет Бюджетное послание Президента РФ, для бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов — основные направления бюджетной и налоговой политики на соответствующей территории на очередной финансовый год. Бюджетная политика должна способствовать поддержанию устойчивых темпов экономического роста, снижению социального неравенства, достижению высокой эффективности государственных расходов и результативности бюджетного процесса.

       Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются: объем и темп роста ВВП в очередном финансовом году; уровень инфляции (отношение темпа роста цен — декабрь очередного финансового года к декабрю текущего).

     Очевидно, что для составления проекта  бюджета необходимы определенные сведения, к которым относятся данные:

• о действующем на момент начала разработки проекта бюджета налоговом законодательстве;
• предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
• видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы РФ на другой;
• нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, и др.

     До  разработки проекта бюджета составляется целый ряд социально-экономических и финансовых планов, которые в отличие от бюджета не утверждаются в форме закона, но имеют важное значение с точки зрения, во-первых, обоснованности бюджета, во-вторых, возможности определения результатов действия бюджетной политики.

     Первостепенное  значение имеет прогноз социально-экономического развития территории. Его разрабатывают на основе имеющихся данных и прогноза социально-экономического развития территории соответственно на последний отчетный период и до конца базового года, а также тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год. Прогноз предшествует составлению проекта бюджета, основными его показателями являются: индекс потребительских цен; ВВП; объемы промышленной продукции, продукции сельского хозяйства, инвестиций в основной капитал, розничного товарооборота, импорта и экспорта, платных услуг населению; среднемесячная заработная плата; уровень прожиточного минимума; численность безработных; другие показатели.