Особенности бюджетной политики в современной России

В области бюджетных  расходов, главным образом, бюджетная политика должна обеспечить максимально эффективное использование ресурсов, для чего необходимо отказаться от реализации задач, не носящих первоочередной характер, пересмотреть сроки реализации и объемы финансового обеспечения ранее заявленных проектов и программ, сократить участие государства в тех сферах, где в необходимых объемах и качественно услуги гражданам могут предоставляться рыночными частными институтами.

В рамках мер, касающихся бюджетной сбалансированности поставлена задача ограничить размеры бюджетного дефицита в целях сохранения макроэкономической стабильности и устойчивости выполнения социальных обязательств в последующие годы. Предполагается предусмотреть достаточные трансферты для покрытия возникающего дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, в том числе за счет средств Фонда национального благосостояния.

В области межбюджетных отношений некоторыми из поставленных задач являются: инвентаризация, анализ финансового обеспечения и оптимизация публичных обязательств; создание стимулов для повышения качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях; активное расширение региональных и местных полномочий с учетом принципа закрепления за каждым уровнем власти тех из них, которые могут быть наиболее эффективно выполнены на данном уровне власти; обеспечение реструктуризации бюджетной сети при сохранении качества и объемов государственных и муниципальных услуг, переход от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления государственных и муниципальных услуг; усиление механизмов финансового администрирования наиболее пострадавших от кризиса публично-правовых образований; в случае невыполнения субъектами Российской Федерации или муниципальными образованиями своих обязательств, а также в случае неэффективного использования финансовой помощи предполагается инициировать введение временной финансовой администрации [6].

Более подробно процессы формирования и использования доходной и расходной частей бюджета, а также анализ проводимой бюджетной политики России исследованы в следующей главе курсовой работы.

1.3. История  развития бюджетной политики  России

Бюджетная система СССР просуществовала более шестидесяти  лет. После установления Советской  власти в России первые полугодовые  и годовые бюджеты составлялись как единые. Такая централизация бюджетной системы была вызвана крайне тяжелой экономической и политической ситуацией в стране.

Образование в 1922 г. Союза  Советских Социалистических Республик  послужило основанием для создания новой бюджетной системы государства. В нее вошла широко разветвленная сеть бюджетов местных Советов, которая была наделена собственными источниками доходов, получала надбавки, дотации на покрытие разницы в доходах и расходах, а также субвенции при долевом участии собственных средств. Организация различных видов бюджетов и порядок их составления регулировались законодательными актами государства.

Бюджетное устройство, состоящее  из союзного бюджета, финансирующего общегосударственные  потребности, бюджетов союзных республик  и местных бюджетов, зафиксированное в первой Конституции СССР 1924 г., было коренным образом изменено только в 1991 г.

В зависимости от степени  централизации распределение финансовых ресурсов между бюджетами менялось, в сторону увеличения в итоге  концентрации средств в территориальных бюджетах (табл. 1).

Таблица 1

Структура расходов государственного бюджета СССР по уровням бюджетной  системы (%) [20]

Основными доходными  источниками государственного бюджета  того периода были поступления от общественного хозяйства и привлеченные средства населения, которые поступали через систему налогообложения и покупку займов. Основной доход после налоговой реформы 1930 года стал приносить налог с оборота.

Основными статьями расходов бюджета были расходы на народное хозяйство и социально-культурные мероприятия. Эта тенденция в развитии расходов бюджета сохранилась и в дальнейшем [7].

Государственный долг России с учетом гарантированных правительством железнодорожных и ипотечных займов накануне Октябрьской революции составлял 41,6 млрд. рублей, в том числе внешний 14,86 млрд. По размеру внешнего долга в то время Россия занимала первое место в мире. К началу 1992 года внутренний долг достиг размера уже 1050 млрд. рублей, а внешний долг СССР оценивался в 96,6 млрд. долларов США (2 место после Бразилии) [18].

В постсоветский период бюджетная система была трансформирована. На протяжении 1990-х годов создавалась система государственных финансов Российской Федерации, отвечающая условиям и требованиям рыночной экономики. Бюджетная политика в этот период проводилась в крайне неблагоприятных условиях. На протяжении ряда лет низкий уровень налоговой и бюджетной дисциплины приводил к хроническому бюджетному дефициту и неполному  финансированию государственных обязательств; нарастали как задолженность налогоплательщиков в бюджетную систему, так и кредиторская задолженность бюджетов всех уровней. Широкое распространение получили неденежные формы исполнения бюджета, на долю которых приходилось до четверти доходов расширенного бюджета и свыше половины доходов территориальных бюджетов.

В середине 1990-х годов  бюджеты всех уровней хронически исполнялись с дефицитом. Для  расширенного бюджета дефицит лежал  в диапазоне от 6 до 10 процентов  ВВП. В рамках макроэкономической стабилизации монетарное финансирование дефицита было заменено долговым финансированием через ГКО/ОФЗ.

Финансовый кризис 1998 года показал хрупкость и ненадежность сложившейся системы государственных  финансов. Ухудшение внешней конъюнктуры  вызвало резкое сокращение бюджетных  доходов и подорвало доверие  инвесторов. В результате государство оказалось не в состоянии исполнять свои расходные обязательства и проводить долговые выплаты.

После кризиса 1998 года резко  упали доходы бюджета, девальвация  рубля привела к тому, что выплаты  по погашению и обслуживанию внешнего долга оказались сопоставимыми с доходами федерального бюджета, а объем государственного долга достиг критического значения.

На начальном этапе послекризисного развития проведение существенно скорректированной бюджетной политики обеспечило радикальное оздоровление бюджетной системы [15]. Начиная с 2000 года, федеральный и расширенный бюджет Российской Федерации ни разу не исполнялись с дефицитом. Внешний долг бывшего СССР был реструктуризирован, а долг, образовавшийся после 1 января 1991 года, обслуживался своевременно и в полном объеме. Введение в действие нового Бюджетного кодекса заложило прочные фундаментальные основы бюджетного процесса на федеральном и субфедеральном уровне. Переход к исполнению бюджетов всех уровней через систему Федерального Казначейства повысил прозрачность и подконтрольность финансовых потоков, обеспечил целевое использование бюджетных ассигнований.

На следующем этапе  бюджетная политика была направлена на создание благоприятных условий для развития экономики, решение важнейших социальных задач, повышение эффективности государственного сектора. В ходе налоговой реформы была снижена налоговая нагрузка на несырьевые отрасли, с одновременным увеличением изъятия в бюджет природной ренты, образующейся при добыче полезных ископаемых. Для сглаживания зависимости доходов бюджетной системы от внешнеэкономической конъюнктуры был создан  Стабилизационный фонд. Была проведена всесторонняя реформа межбюджетных отношений, включающая четкое распределение расходных обязательств и доходов между всеми уровнями бюджетной системы, введение новой объективной методики распределения финансовой поддержки регионов, нахождение баланса между децентрализацией доходов и выравниванием бюджетной обеспеченности [11].

Одной из решающих предпосылок  повышения эффективности бюджетной политики стала концентрация бюджетных ресурсов на ключевых направлениях государственной политики и структурных реформ. В последние годы значительно активизировалось государственная политика поддержки экономического роста. Создан Инвестиционный фонд, Российский банк развития, опережающими темпами росли расходы на национальную экономику. Началось использование принципов бюджетирования, ориентированного на результаты. Главная задача этого направления реформ заключается в том, чтобы сместить бюджетный процесс от управления ресурсами бюджета к управлению результатами за счёт расширения полномочия и повышения ответственности участников бюджетного процесса в условиях чётких планов на среднесрочную перспективу. В 2007 году был впервые разработан и принят Закон о федеральном бюджете на три года [8].

25 августа 2008 года был  разработан проект бюджетной  стратегии  до 2023 года, где были  определены главные направления нового этапа бюджетной политики, включающие:

• приоритет долгосрочного и среднесрочного бюджетирования, позволяющего учитывать стратегические приоритеты экономической политики;
• повышение эффективности использования бюджетных средств, ориентацию бюджетных расходов на достижение конечных социально-экономических результатов;
• повышение доступности и качества государственного образования и здравоохранения,
• снижение бедности, повышение результативности социальной политики,
• конкурсные принципы распределения бюджетных ресурсов, расширение практики привлечения негосударственных предприятий к выполнению услуг, финансируемых из государственного бюджета;
• открытость и общедоступность информации по осуществлению расходных операций на всех уровнях бюджетной системы [9].

В своем докладе к  данной стратегии министр финансов А. Кудрин отметил, что «весь период с 2009 по 2023 год цена на нефть будет оказывать все менее значимое влияние на доходы бюджета. Она уже не имеет решающего значения. Из этого, увы, следует, что в ближайшие десятилетия государство будет находиться в ситуации необходимости сокращения госрасходов. Это совершенно новый тренд» [17]. Однако ситуация финансово-экономического кризиса, последовавшая незадолго после, показала, что снижение конъюнктурных доходов государственного бюджета оказало очень серьезное влияние на систему государственных финансов, что привело к возникновению дефицита бюджета и усилению долговой зависимости. А выход из кризисного положения многие эксперты связывают напрямую с повышением цен на нефть.

Глава 2. Особенности функционирования бюджетной политики России в современный период

2.1. Законодательные  основы осуществления бюджетной  политики в Российской Федерации

В Росси за многие годы накоплен определенный положительный  опыт и складывается система правового  регулирования бюджетной политики.

Бюджетное законодательство - совокупность законодательных и других нормативных правовых актов, принятых на федеральном, субфедеральном и муниципальном уровнях, которыми регулируются бюджетные правоотношения [25].

Бюджетное законодательство Российской Федерации это иерархическая система нормативных правовых актов, состоящая из Бюджетного кодекса РФ (принят в 1998 г., вступил в действие с 1 января 2000 г.) и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Федерации о бюджетах субъектов Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения.

Таким образом, действующее  российское законодательство можно  условно разделить на две группы. К первой группе относятся нормативно-правовые акты, определяющие стратегию и долгосрочную перспективу экономического и финансового развития страны. К данной группе относятся: - Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. №1662-р, которая определяет пути и способы обеспечения в долгосрочной перспективе (2008 - 2020 годы) устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе.

- Ежегодное Бюджетное послание  Президента РФ Федеральному Собранию  РФ о бюджетной политике на  очередной год, в которых подводятся  итоги выполнения бюджетной политики  и определяются стратегические  и краткосрочные ориентиры бюджетной политики, согласованные с общими целями и задачами экономической политики государства, которые являются определяющими в среднесрочном бюджетном планировании и при составлении проекта федерального бюджета на очередной год. В процессе составления проекта федерального бюджета Правительство РФ ориентируется, в первую очередь, на приоритеты, обозначенные в бюджетной политики.

- Так же важную роль играет  сводный финансовый баланс, составляемый  на планируемый год и на  прогнозируемый период. Он позволяет представить в комплексе финансовое положение страны, отдельных территорий, финансовые последствия проводимых реформ, возможности осуществления мер, намеченных на перспективу [8].

Кроме выше изложенных основополагающих документов к данной группе относятся  и «Основные направления налоговой политики РФ на очередной финансовый год», нормативные правовые акты органов исполнительной власти, в частности, определяющие более конкретные направления, пути и меры развития федерального бюджетного законодательства на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу. Так же к данной группе можно отнести Указы и Распоряжения Президента РФ, например Указ Президента РФ «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».

Ко второй группе - законодательной  основе бюджетной политики актов  относится различные кодексы  РФ и группа базовых, взаимосвязанных  законов Российской Федерации. Например, Бюджетный кодекс Российской Федерации[2]. Действующий Бюджетный кодекс был принят Государственной Думой 17 июля 1998г. Он является «основой основ» в бюджетном законодательстве, все издаваемые нормативные правовые акты никак не могут противоречить данному Кодексу. Также ко второй группе можно отнести  и налоговый Кодекс РФ. В перечисленные базовые Кодексы ежегодно вносятся дополнения и изменения, связанные с решением Конституционного Суда РФ, Арбитражного Суда РФ, Верховного Суда РФ.