Концепции реформирования бюджетного процесса

      Поэтому, я считаю что, когда говорят о составлении проекта бюджета, среди этапов бюджетного процесса недостаточно внимания уделяется этапу формирования целей и задач. А ведь их составлением, кроме Минфина РФ фактически занимаются такие самостоятельные органы исполнительной власти, как Администрация Президента, Госкомстат и Минэкономразвития и торговли РФ. Следовательно, представление о процессе составления проекта бюджета как о работе только Минфина РФ, во-первых, не соответствует реальной действительности, а, во-вторых, принижает роль и ответственность ведомств, которые выполняют конкретную работу при реализации бюджетного процесса. 

      Существуют  также определенные проблемы в формировании информационной базы бюджетного процесса. Например, в справочниках Госкомстата РФ о развитии финансов в России отсутствуют данные о дефиците бюджетов субъектов РФ, об их кредиторской задолженности. Отсутствуют также сведения о поступлении доходов, в том числе налоговых в разрезе субъектов РФ. Это может говорить лишь об отсутствии пока реальной потребности в такой информации для организации бюджетного процесса в стране, что, конечно же, по нашему мнению, отрицательно сказывается на его качестве.

      Среди этапов этого процесса также упускается из виду такой важный с точки зрения определения его эффективности этап как оценка полученных результатов. Конечно, можно отчитаться, что по итогам года все статьи доходов и расходов выполнены на 100%, что все цели и задачи, поставленные в Бюджетном послании Президента, достигнуты. Но означает ли это, что финансовое положение страны улучшилось? Ведь могут быть допущены ошибки на этапе формирования целей и задач. Как определить положительный или отрицательный эффект получен? Кроме того, результаты исполнения бюджета в стране и в различных субъектах необходимо сопоставлять между собой и, следовательно, они должны быть также оценены. Затем уже на этом основании следует определить изменение финансового положения государства и его регионов, т.к. очень важно знать улучшило или ухудшило его развитие реализация выбранной стратегии и тактики управления ресурсами страны и в каждом конкретном субъекте РФ в отдельности.[30, с. 136-138].

      По  непонятным причинам пока исследованию такого важного вопроса, как управление бюджетным процессом, не уделяется должного внимания. В условиях, когда каждый последующий этап бюджетного процесса зависит от сроков и качества выполнения предыдущего, необходима координация всего процесса от начала до конца, выработка, принятие и реализация конкретных решений с целью получения запланированных конченых результатов. Для успешной деятельности в этой сфере необходима также определенная, четко отлаженная инфраструктура, которая включает в себя не только аппарат органов федеральной исполнительной власти (Минфин, МНС, Центробанк, Счетная палата РФ и другие), не только аппарат органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, но и, руководство главных бюджетополучателей, бюджетных организаций и учреждений, их бухгалтерии, также аппарат организаций банковского, страхового и фондового секторов экономики. Без них в принципе не возможен бюджетный процесс. Поэтому, только организовав рациональное управление всеми его участниками на всех его этапах, наладив координацию работы финансовой инфраструктуры, можно достичь поставленных целей.

      В связи с этим следует отметить, что контроль должен быть не только на стадии исполнения бюджета, но и на всех других этапах бюджетного процесса. Необходим контроль достоверности информационной базы, социально-экономического прогноза, реальности проекта бюджета, правильности оценки полученного результата, качества управления бюджетным процессом.

      Кроме того, «нормы права» не должны быть обязательной характеристикой бюджетного процесса. Например, весьма успешно работающая несколько лет трехсторонняя комиссия из числа членов Правительства РФ, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в регламентирующих документах нигде не упоминается как участник бюджетного процесса на этапе подготовки проекта перед передачей его в Федеральное собрание РФ. И, тем не менее, она по общепризнанному мнению делает большую и полезную работу по поиску компромиссов в различных сложных и нередко спорных вопросах бюджетного процесса.[22, с. 192].

      Другой  пример, наоборот, вытекает из действующего БК РФ. Срок принятия федерального бюджета — в ноябре-декабре. До этого времени дотационные субъекты РФ, а их большинство, не могут приступить к разработке своих бюджетов, принимают их только в начале следующего года, и, следовательно, существуют какое-то время без принятого бюджета. То есть они нарушают БК РФ, и осуществляют бюджетное финансирование в рамках 1/12 достигнутого фактического уровня прошлого года.

      А если в этот период произошло повышение  уровня зарплаты работников бюджетной сферы, подорожали энергоносители? Получается, что даже при наличии собственных средств субъекты РФ, строго придерживающиеся действующего законодательства, не могут нормально осуществлять бюджетный процесс на своей территории.

      Если соблюдать все принятое в настоящее время в России законодательство по расходной части бюджета (льготы, преференции и т.д.), то необходимо неизвестно как увеличить доходную часть в несколько раз.[9, 65]. Политическая целесообразность и командно-административные методы в бюджетном процессе, широко практиковавшиеся ранее, не должны заменяться юридическим диктатом, основанным на популизме принятого законодательства вопреки объективным экономическим законам развития общества. Хотя, конечно, с учетом заинтересованности общества в объективности и прозрачности этого процесса его регулирование должно постепенно оформляться соответствующими нормативно-правовыми актами, составленными и основанными, исходя из существующих экономических реалий.

      И, наконец, очень важно отметить, что бюджетный процесс проходит в рамках бюджетной системы, под которой мы понимаем совокупность бюджетополучателей, являющихся юридическими лицами, включая ее ядро (Минфин РФ, органы управления бюджетами субъектов РФ и местного самоуправления), создающие движение денежных потоков с целью своевременного поступления необходимого количества и качества людских и материальных ресурсов для работы конкретных организаций и учреждений, требующихся для стабильного существования и развития государства, включая его субъекты и местное самоуправление.

      Итак, мы подошли к формулированию сущности бюджетного процесса, который является работой исполнительных, законодательных и судебных органов власти, начиная с формирования целей и задач управления бюджетной системой, включая сбор исходной информации для  анализа факторов, влияющих на их достижение, составление социально-экономического прогноза развития страны, разработку его проекта, его согласование и законодательное утверждение, его исполнение, в т.ч. реализацию планов по доходам и расходам, а также оценку полученных результатов, контроль на всех этих этапах, организацию управления данным непрерывным циклом и заканчивая отчетом об исполнении бюджета. [9, 66].

      Кроме того, бюджетный процесс имеет и другую цикличность. Денежные средства, которые составляют доходы, поступают от конкретных юридических и физических лиц, среди которых налогоплательщики, государственные унитарные предприятия, отчисляющие в бюджет часть своей прибыли и другие, а также финансовая помощь из вышестоящего бюджета. Затем эти средства используются для реализации намеченных расходов, т.е. поступают бюджетополучателям. Такие минициклы происходят практически в течение одного или нескольких рабочих дней и входят в большой цикл, составляющий бюджетный процесс.[15, с.9].  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      1.3 Участники бюджетного процесса

      Круг  участников бюджетного процесса очерчен в БК РФ.[3, ст.152]. В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят органы финансовые, денежно-кредитного регулирования, государственного (муниципального) финансового контроля. Каждый орган имеет собственные задачи и действует в пределах закрепленных за ним полномочий.

       Участниками бюджетного процесса являются:

1. Президент РФ;
2. органы законодательной (представительной) власти;
3. органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов Федерации, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);
4. органы  денежно-кредитного  регулирования   (Банк   России);
5. органы государственного и муниципального финансового  контроля;
6. государственные внебюджетные фонды;
7. главные   распорядители   и   распорядители   бюджетных средств;
8. получатели бюджетных средств (бюджетные учреждения, государственные   и   муниципальные  унитарные  предприятия, др.);
9. кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов и др.

        В нормативных правовых актах, принимаемых на региональном и местном уровне, может уточняться и конкретизироваться состав участников бюджетного процесса.[14, с. 389].

          Законодательные (представительные) органы, представительные  органы  местного   самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль над исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль над исполнением бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы России, осуществляют другие полномочия в соответствии с БК РФ, иными правовыми актами бюджетного законодательства России, субъектов Федерации, актами органов местного самоуправления. Аналогичные полномочия законодательные (представительные) органы осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.

      Органы  исполнительной власти, органы местного самоуправления составляют проект бюджета, вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления, исполняют бюджет. Для этого они осуществляют сбор доходов бюджета, управление государственным, муниципальным долгом, ведомственный контроль над исполнением бюджета.

      Эти органы представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления. Аналогичные полномочия органы исполнительной власти осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.

      Главным органом денежно-кредитного регулирования является Банк России, который совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики. [28, с.211-212]. Банк России обслуживает также счета бюджетов и осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам России.

      Органы  государственного, муниципального финансового контроля осуществляют контроль над исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов этих бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства России, субъектов Федерации, актов органов местного самоуправления.

      Полномочия  органов финансового контроля определяются БК РФ, Законом о Счетной палате РФ, а также законами субъектов Федерации о контрольных органах, правовыми актами представительных органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов исполнительной власти.

      Следующую группу участников бюджетного процесса составляют главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Главным распорядителем средств федерального бюджета является орган государственной власти России, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. Главный распорядитель средств федерального бюджета наделен самым широким кругом полномочий, например, он выступает в суде от имени казны России по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности и по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности.[21, с. 63].

      Главный распорядитель средств бюджета субъекта Федерации, средств местного бюджета — орган государственной власти субъекта Федерации, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителем и получателям средств бюджета субъекта Федерации, средств местного бюджета, определенные ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета.

      Распорядителем  бюджетных средств является орган  государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств.

        Главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств как органы исполнительной власти, а также должностные лица главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств отвечают за:

1. целевое использование выделенных в их распоряжение бюджетных средств;
2. достоверность и своевременное представление установленной отчетности и другой информации, связанной с исполнением бюджета;
3. своевременное составление бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям и распорядителям бюджетных средств;
4. своевременное представление бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям и распорядителям бюджетных средств в орган, исполняющий бюджет;
5. утверждение смет доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;
6. соответствие бюджетной росписи показателям, утвержденным законом (решением) о бюджете;
7. соблюдение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг при утверждении смет доходов и расходов;
8. эффективное использование бюджетных средств и др.