Бюджет и проблема его сбалансированности

  Следующая стадия бюджетного процесса - его рассмотрение и утверждение в законодательных  органах: Федеральном Собрании (Парламенте) РФ, представительных органах субъектов Федерации и местных самоуправлениях. Проект Федерального бюджета и сопутствующие документы направляются в Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам Государственной Думы для принятия бюджета к рассмотрению Государственной Думой. Все материалы передаются Президенту РФ, Совету Федерации, комитетам Думы и в Счетную палату.

  Получив заключения от комитетов, Государственная  Дума начинает рассмотрение бюджета  в нескольких чтениях. Принятый Госдумой бюджет по Конституции в течение  пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. В случае его отклонения Федеральным Собранием бюджет передается в Госдуму для повторного голосования и считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов (ст. 105 Конституции РФ).

  Принятый  Федеральный закон о бюджете  в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания. После  этого начинается непосредственное исполнение бюджета, организуемое Кабинетом  министров РФ по согласованию с нижестоящими исполнительными органами.

  Важнейшая задача исполнения бюджета - обеспечение  полного и своевременного поступления  налогов и других платежей и доходов  в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий  в пределах утвержденных по бюджету сумм и в течение того финансового года, на который утвержден бюджет. Непосредственная работа по исполнению федерального бюджета РФ проводится Минфином РФ, его подразделениями и органами, а также Государственной налоговой службой РФ и Государственным таможенным комитетом РФ и их органами на местах. Правительство РФ ежемесячно предоставляет в Государственную Думу информацию о ходе исполнения текущего федерального бюджета, консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

  Важнейшее значение в бюджетной системе играет не так давно созданная новая структура Минфина - Федеральное казначейство РФ, состоящее из Главного управления Федерального казначейства и подчиненных ему территориальных органов на местах. Казначейство непосредственно организует исполнение бюджета, а так же внебюджетных фондов: его органы управляют зачислением доходов и проведением взаиморасчетов между бюджетами, осуществляют контроль за исполнением федерального бюджета РФ. Казначейство проводит сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных финансов, предоставляет высшим органам государственной власти отчетности о финансовых операциях Правительства РФ по федеральному бюджету, о государственных внебюджетных фондах, а также о состоянии всей бюджетной системы.

  С созданием казначейской системы  все платежи из федерального бюджета  или централизованных государственных  финансовых ресурсов должны осуществляться с единого (главного) счета Федерального казначейства, и тем самым быть ему полностью подконтрольны.

  Таким образом, вновь созданная система  позволит на основе четко определяемых объемов реальных потребностей наиболее рационально проводить оптимизацию  бюджетных потоков, сделать процесс  исполнения бюджета более плавным, обеспечив учет и контроль каждого  этапа исполнения федерального бюджета, а не только объема бюджетных назначений и сумм платежей.

  Заключительным  этапом бюджетного процесса является составление отчета об исполнении бюджета  и утверждение его в законодательных  органах власти. Вся работа по составлению отчетов возложена на Министерство финансов РФ и его финансовые органы, Государственную налоговую службу и налоговые инспекции, Государственный таможенный комитет и его органы. Эти отчеты направляются соответствующим органам государственной власти. Отчет о федеральном бюджете РФ докладывается Федеральному Собранию РФ, которое его утверждает. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета существует Счетная палата, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом.

   Для России же в силу ее федеративного  устройства важную роль приобретает  не просто выработка грамотного бюджетного механизма, а правильное соотношение  бюджетов различных уровней, действующих  на территории страны, что и составляет понятие бюджетной системы.

     Развитие  демократических принципов в  государственном устройстве и управлении, происходящее в последние годы в  России, сделало обязательным компонентом  системы государственного управления органы местного самоуправления, наделенные народом управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко возросла и продолжает расти роль территориальных финансов в общегосударственной финансовой системе. Соответственно, возрастает и роль местных бюджетов. Величина местных финансов растет во многих странах: они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства.

     Но  здесь же возникает множество  проблем. Как осуществить справедливое распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней? Как определить приоритетность целей  бюджетного регулирования, проводимого на одном из уровней? И главное - как добиться одинаковой направленности бюджетной политики всех уровней?

     Одной из основных характеристик федеративного  государства является соответствие базовых направлений экономической  политики как в действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Другими словами, если, например, действия центра направлены на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного государства. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских кризисных условиях, - задача более чем непростая. Необходимо найти единственно верный компромисс между подлинно рыночными федеративными тенденциями и стремлением к централизации в условиях глубокого кризиса. Тем не менее, именно в становлении новых межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, - ключ к успеху проводимых преобразований, именно это - важнейшее условие создания в России истинно рыночного бюджетного устройства.

     Важной  проблемой развития бюджетного устройства Российской Федерации является пересмотр  сложившихся отношений между  бюджетами различных уровней.

     Будучи  федеральным государством с трехуровневой  бюджетной системой, для

     России  чрезвычайно актуальна проблема построения бюджетного устройства, основанного  на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система  налогово-бюджетных взаимоотношений  органов власти и управления различных  уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанная на следующих основных принципах:

     1.Самостоятельность  бюджетов разных уровней (закрепление  за каждым уровнем власти и  управления собственных источников  доходов, право самостоятельно  определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.);

     2.Законодательное  разграничение бюджетной ответственности  и расходных полномочий между  федеральными, региональными и местными  органами власти и управления;

     3.Соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

     4.Нормативно-расчетные  (формализованные) методы регулирования  межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

     Наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

     С полным правом можно говорить, что в Российской Федерации заложена конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней. Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, определяя единство бюджетной и налоговой системы. Конституцией предоставлено в совместное ведение Федерации и ее субъектов установление общих принципов налогообложения и сборов, и в то же время субъекты Федерации не ограничены в своих правах вводить собственную систему налогов и сборов на основе общих принципов налогообложения. По

     Конституции действует три системы налогообложения, однако не предусматривается также  и полное отделение бюджетов и  налоговых систем: ведь Федерация  и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой базой в виде государственной собственности, земли, недр, водных и других природных ресурсов. Предусмотрены также федеральные фонды регионального развития; следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие налоговых систем.

     Таким образом, конституционные основы формирования эффективной модели бюджетного федерализма существуют. Тем не менее, реальная его сущность значительно сложнее и представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов. Именно в рамках данной системы заключен процесс финансового обращения внутри самого государства, выражающийся в специфических финансовых кругооборотах бюджетных денежных ресурсов между их источниками (юридическими и физическими лицами), органами власти и субъектами присвоения ресурсов.

     Принято разделять бюджетный федерализм на две сферы: внутреннюю и внешнюю.

     Внутренняя  сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения  бюджетных средств между уровнями государственной власти.

     Внешняя же сфера выражает конечную предназначенность  бюджетных отношений, осуществляя “обслуживание” государством общества. При этом, чем оно получается дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма.

     Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является бюджетное  выравнивание, которое подразделяется на вертикальное и горизонтальное (эти понятия пришли к нам из зарубежной практики). Вертикальное выравнивание - это процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). На вышестоящий уровень накладываются обязательства: в случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования возложенных на него функций, центральное правительство обязано предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета. Вертикальное выравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным, означающим пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения неравенства в возможностях различных территорий, вызванных территориальным фактором. Таким образом, получается, что к расходам федерального бюджета на решение социально-экономических задач федерального масштаба добавляются еще и расходы на достижение сбалансированности бюджетной системы.

     Если  говорить упрощенно, то система бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между федеральным бюджетом и  субъектами федерации, которое позволяет  любому гражданину, проживающему в  России, получать определенный уровень государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает.

     В России оба направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными  трудностями. Задача горизонтального  выравнивания становится здесь сложна, как ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения каждому гарантированных государством услуг связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и продолжающийся экономический кризис, заставляющий предприятия отказываться от социальных затрат и сокращать численность работников, которые обращаются за защитой к государству. Эти факторы породили ряд факторов, которые наряду с естественными географическими должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Это и дифференциация населения по уровню денежных доходов, и существенные региональные различия в прожиточном минимуме, и разный уровень цен. Все это значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания.