Проблемы ЖКХ и антикризисные пути их решения

   Этот фактор придется учитывать при выборе основных направлений реформирования ЖКХ, если не сводить эту реформу к сложению решения всех настоящих и будущих проблем крайне неэффективного ЖКХ и энергорасточительного жилищного фонда только “на плечи” населения. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

5. Основные особенности следующего этапа реформирования ЖКХ. 

   Анализ сложившегося к настоящему времени состояния ЖКХ и динамики его развития за последние годы указывает на крайнюю необходимость создания и включения в работу механизмов государственного антикризисного управления этой отраслью народного хозяйства особенно в тех населенных пунктах, в которых состояние ЖКХ определяет возможность непосредственного нанесения значительного ущерба жизни, здоровью и материальному благополучию граждан.

   При этом государственное антикризисное управление не должно свестись к пресловутому государственному командно-административному управлению. Кроме того, введение государственного антикризисного управления ЖКХ не должно стать препятствием для его постепенного реформирования, в том числе в направлениях, определенных Концепцией реформы ЖКХ в Российской Федерации, одобренной Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 года № 425.

   Напротив, государственное антикризисное управление ЖКХ должно способствовать достижению основных целей, установленных этой Концепцией.

   Основными задачами государственного антикризисного управления, которые должны быть решены, являются:

-устранение субъективных причин, вызывающих крупные техногенные катастрофы в жилищной сфере страны;

-устранение причин, определяющих накопление негативного потенциала в развитии ЖКХ;

-создание объективных условий для позитивного развития ЖКХ. 
 
 

5.1. Устранение субъективных причин, вызывающих крупные техногенные катастрофы в жилищной сфере страны. 

   1. Анализ основных техногенных катастроф, происходивших в жилищной сфере Приморского края и в отдельных регионах Сибири в зимой 2000-2001 гг. показывает, что их источником было не ЖКХ само по себе как система, а входные по отношению к нему энергетические потоки - электричество, уголь и газ для бытового использования.

   Если бы в Приморье эти потоки работали хотя бы удовлетворительно, то не было бы причин для возникновения столь масштабных техногенных катастроф.

   Тот же анализ показывает, что отказ этих потоков происходил не в силу объективных, но в силу чисто субъективных причин. Основной из этих причин явилась всеобщая необязательность исполнения договорных обязательств основными потребителями электричества, угля и газа, и прежде всего региональными и местными органами власти, распоряжающимися средствами соответствующих бюджетов.

   Де-факто сложившаяся всеобщая необязательность исполнения договорных обязательств во многом предопределяет энергорасточительность всей цепочки движения энергетических потоков от источников их образования до мест непосредственного потребления (в конечном счете какая разница сколько стоит энергия, если все равно платить за ее потребление не будем).

   2. В последние годы федеральными органами власти была проведена большая работа в направлении повышения ответственности за формирование и исполнение бюджетных обязательств.

   Однако эта работа к настоящему времени еще далеко не завершена.

   Для ее завершения в целях повышения ответственности соответствующих органов власти и конкретных должностных лиц за исполнение бюджетных обязательств необходимо безотлагательно принять Федеральный закон о внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и в Уголовный кодекс Российской Федерации, устанавливающих конкретную административную и уголовную ответственность за:

-Неисполнение закона (решения) о бюджете;

-Не целевое использование бюджетных средств;

-Не перечисление, либо неполное перечисление, либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

-Несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях либо уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;

-Несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете;

-Несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи;

-Отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных Бюджетным кодексом РФ;

-Несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам;

-Финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись, а также расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств;

-Несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг;

-Другие нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

   3. Одновременно с повышением ответственности указанных органов власти и должностных лиц необходимо безотлагательно внести дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, а если нужно, то и в другие законодательные акты, устанавливающие запрет на изменение тарифов на услуги естественных монополий в течение текущего финансового года. При этом должно быть установлено, что изменение тарифов на услуги естественных монополий на федеральном, региональных и местных рынках должно происходить до принятия соответствующих законов (решений) о бюджете на следующий финансовый год.

   Эти меры позволят повысить сбалансированность соответствующих бюджетов, а следовательно и надежность исполнения принятых бюджетных обязательств.

   4. Помимо этого, имеет смысл регулировать отношения между бюджетными учреждениями и органами власти, с одной стороны, и естественными монополиями – поставщиками коммунальных услуг, с другой стороны, не только гражданско-правовыми, но и, так называемыми, административными договорами, в которых отражать административную ответственность должностных лиц с обеих сторон за одностороннее нарушение принятых на себя обязательств.

   Для реализации этого необходимо на уровне Правительства Российской Федерации утвердить Положение об административном договоре и сам типовой административный договор.

   Широкое внедрение в хозяйственный оборот административных договоров создаст условия для отмены внесудебного права естественных монополий в одностороннем порядке расторгать договоры, заключенные ими с потребителями услуг.

   Отмене указанного права может способствовать и создание в каждом регионе (на первых порах хотя бы в каждом федеральном округе) Административных судов, которые на основе административного права и административных договоров разрешали бы многие споры по вопросам управления между естественными монополиями и потребителями их услуг. В этом случае только Административный суд будет вправе дать согласие на одностороннее расторжение заинтересованной стороной заключенного административного договора.

   Для реализации института Административных судов необходимо наконец выполнить поручение Указа Президента РФ от 3 апреля 1997 года “О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию “Порядок во власти – порядок в стране” разработать и принять Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации.

   Одновременно с этим необходимо принять федеральный закон “Об административной юстиции Российской Федерации”, в котором:

-Определить задачи, порядок образования и состав административных судов;

-Установить подведомственность дел, в частности рассмотрение жалоб граждан и юридических лиц на решения, действия или бездействие исполнительных органов, споров о компетенции исполнительных органов, дел об административных проступках государственных служащих;

-Скорректировать подведомственность дел других судов, в частности, арбитражных.

   То есть объектом административной юстиции должна стать ненадлежащая управленческая деятельность.

   В настоящее время для создания административной юстиции есть настоятельная потребность и необходимые конституционное и законодательное основания: пункт 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации и статья 26 Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации”. Не хватает только политической воли реализовать эту потребность для повышения эффективности всей судебной ветви власти и, тем самым, способствовать решению многих вопросов государственного управления, в том числе многих вопросов, связанных с реформированием ЖКХ и всей жилищной системы.

   5. Жесткое решение проблемы исполнения бюджетных обязательств, прежде всего перед ЖКХ, станет главным сигналом как для населения, так и предприятий внебюджетной сферы, указывающим на приход времени, когда неисполнение договорных обязательств, прежде всего в жилищной сфере, будет серьезно наказываться.

   Этот сигнал по силе своего воздействия окажется достаточным, чтобы более 95% населения и предприятий внебюджетной сферы стали дисциплинированными плательщиками за жилищные и коммунальные услуги.

   6. В настоящее время отсутствует должная прозрачность бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в части расходов на оплату жилищных, а главное, коммунальных услуг. Так, например, из Федерального закона “О федеральном бюджете на 2001 год” и из всех приложений к нему невозможно оценить объем ассигнований на оплату бюджетными учреждениями потребляемых ими жилищных и коммунальных услуг. Причем невозможно оценить как в целом, так и по Ведомственной структуре расходов.

   В связи с этим необходимо безотлагательно принять федеральный закон о внесении дополнений в Федеральный закон “О бюджетной классификации Российской Федерации”, предусматривающих включение расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг в качестве отдельного вида расходов бюджета с соответствующим их выделением из уже существующих видов расходов, где рассматриваемые расходы присутствуют неявно.

   Эта мера позволит объективно оценивать общий объем расходов консолидированного бюджета России на оплату услуг ЖКХ.

   7. Одним из первоочередных мероприятий антикризисного управления ЖКХ должно стать законодательное определение на каждом уровне власти ответственных за состояние ЖКХ органов власти и должностных лиц и круга их действенных полномочий, а также конкретные меры ответственности за его ухудшение и тем более за прекращение предоставления установленных федеральными стандартами жилищных и коммунальных услуг.

   В частности, на федеральном уровне необходимо четко определить функции и ответственность за их неисполнение соответствующих должностных лиц Минэкономики России, Госстроя России, Федеральной энергетической комиссии, Госстандарта России и Антимонопольного Комитета применительно реформированию жилищной сферы (особенно ЖКХ), в том числе определить обязанности по установке целевых показателей реформы, реализации и наблюдению за ходом этой реформы.

Учитывая, что в период антикризисного управления ЖКХ необходимо осуществить целый  ряд серьезных мер по изменению  существующего правового поля и  финансовых потоков, повышению ответственности  должностных лиц, а также мер  по организационному и идеологическому (информационному) обеспечению антикризисного управления, требующих для их последовательной и полной реализации значительных государственных  полномочий, необходимо создать при  Правительстве Российской Федерации  полномочный межведомственный орган  по антикризисному управлению ЖКХ, который должно возглавить не только компетентное и полномочное (на уровне вице-премьера) в данном вопросе лицо, но и сознательно готовое последовательно и полно реализовать утвержденную программу антикризисного управления ЖКХ без социальных потрясений в условиях масштабного “общественного порицания” со стороны непосредственно заинтересованных в сложившемся положении дел в ЖКХ достаточно многочисленных групп граждан.

   Предложенные выше меры, особенно в случае их безотлагательной и последовательной реализации позволят практически полностью исключить субъективные причины возникновения техногенных катастроф в жилищной сфере страны.