Эволюция института несостоятельности в России

    Всего за первые три года действия закона «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» 1992 г. количество предприятий, по которым были возбуждены дела о банкротстве, было невелико – 1108. Из них банкротами признано 469, лишь 135 дел было связано с применением внешнего управления, хотя судя по опыту других стран, именно введение внешнего управления в наибольшей степени способствует выходу должника из кризиса. Для сравнения приведем соответствующие цифры: в США ежегодно суды рассматривают 950 тысяч дел о банкротстве, в Германии – 15-16 тысяч, в Польше – около 5 тысяч.

    Несмотря  на разностороннюю критику со стороны  ученых и специалистов, трудности  в правоприменении, Закон о несостоятельности (банкротстве) 1992 г. сыграл свою положительную  роль как в регламентации взаимоотношений между должниками и кредиторами, так и в формировании правового сознания участников экономического оборота, что, возможно, имеет самое важное значение. Параллельно продолжалась научно-практическая деятельность по коренной переработке действующего закона и обобщению имеющегося опыта. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    2. Второй этап. 

    Второй  этап в развитии современного российского законодательства мы связываем с принятием очередного Закона РФ «О несостоятельности (банкротстве)»                                                  от 8 января 1998г. № 6-AP/ по существу, в этом законе прослеживается новая идеология несостоятельности, более либеральная к должнику по сравнению с Законом 1992г предусмотрены различные способы восстановления платежеспособности должника, устанавливался срок, в течении которого он получал возможность достичь финансового оздоровления. Большие возможности были предоставлены для этого на стадии досудебной санации, одновременно на любом этапе должник и кредитор могли заключить мировое соглашение. Признание предприятия несостоятельным рассматривалась как крайняя мера. Вкратце отметим основные новации этого закона.

    Теперь  действие закона распространялось не только на юридических лиц (за исключением казенных предприятий) и индивидуальных предпринимателей, но также и на некоммерческие организации, действующие в форме потребительского кооператива, благотворительного и иного фонда. Впервые предусмотрены особенности банкротства некоторых категорий должников – градообразующих и  сельскохозяйственных организаций, кредитных и страховых организаций, профессиональных участников рынка ценных бумаг, крестьянского (фермерского) хозяйства. Впервые также установлена возможность признания гражданина (физического лица), который не является предпринимателем (заметим, что банкротство физических лиц в данном исследовании не рассматривается). Также впервые законодательно закреплен приоритет норм, установленных международным договором РФ, перед внутренним законодательством о несостоятельности (банкротстве), в том числе при рассмотрении дел с участием иностранных кредиторов.

    В Законе 1998г. кардинальным образом изменен  принципиальный подход к критерию несостоятельности: она определялась не как неоплатность, характеризуемая неудовлетворительной структурой баланса должника, а как его неплатежеспособность (предполагаемое, а не подтвержденное данными баланса, превышение актива над пассивом), в обязательном порядке признанная арбитражным судом. Критерии неплатежеспособности должника остались прежними: неисполнение обязанности по уплате денежных платежей кредиторам и платежей в бюджет и внебюджетные фонды в течение 3-х месяцев с момента наступления даты платежа. Несостоятельным должен быть признан должник, имущества которого, включая денежные средства, не хватает для погашения требований всех кредиторов в полном объеме.

    Необходимо  обратить внимание на новый момент: в законе закреплялись состав и размер денежных обязательств и обязательных платежей (ст.4), определяемых на момент подачи заявления в арбитражный суд, а также сложившаяся судебная практика, согласно которой не следовало учитывать и включать в сумму долга неустойки (штрафы, пени) и иные финансовые санкции.

    Для определения признаков банкротства учитывались: размер денежных обязательств, включая задолженность за переданные товары, выполненные работы и оказанные услуги; суммы займа с учетом процентов; размер обязательных платежей без учета штрафов (пеней) и иных финансовых санкций. Исключение составляли (т.е. не включались в размер задолженности) суммы долга, образовавшиеся в связи с неисполнением должником своих обязательств: перед гражданами, перед которыми должник несет ответственность за причинение вреда жизни и здоровью; по выплате авторского вознаграждения; перед учредителями (участниками) должника – юридического лица, вытекающие из такого участия.

    Если  ранее должник обладал правом на обращение в арбитражный суд  с заявлением о признании его  банкротом, то теперь в некоторых  случаях должник обязан это сделать сам (ст.8): в лице руководителя должника или ликвидационной комиссии. Одновременно очень важна норма об ответственности за нарушение должником порядка добровольной ликвидации. Данная мера призвана способствовать недопущению фиктивных банкротств, имевшим место в середине 90-х годов. Ответственность в таких случаях несут собственник имущества должника – унитарного предприятия, учредители и руководитель должника, равно как и при сокрытии или незаконной передаче должником своего имущества третьим лицам.

    В законе 1998г. . увеличено пороговое  значение требований кредиторов –  в совокупности не менее 500 минимальных  размеров оплаты труда – на основании  которого возбуждается дело о банкротстве. В 1998 г. этот размер составлял 41 745 руб. (т.е. МРОТ тогда составлял 83,5 руб.). Не расширялся и круг лиц, имевших право обращаться в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом; уточнен лишь перечень фискальных органов в связи с неуплатой обязательных платежей – это налоговые и иные уполномоченные органы, поименованные в Законе – Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ. Также непосредственно с заявлением в суд могут обратить выступающие в качестве кредиторов по денежным обязательствам Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования (ст. 38).

    Новый закон значительно увеличил число  судебных процедур, применяемых при  банкротстве. Такая процедура, как  санация, из судебной перешла в разряд внесудебных и могла быть применена только в рамках мер по предупреждению банкротства должника. Значительно, в сравнении с Законом 1992 г., усилен порядок проведения досудебной санации на основе предоставления финансовой помощи за счет средств бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, поскольку теперь эти условия должны устанавливаться законом о бюджете (федеральном или бюджетом соответствующего уровня). Кардинальным образом была пересмотрена этапность в осуществлении процедур банкротства, расширенные за счет введения дополнительных процедур, направленных на восстановление платежеспособности должника. К должнику – юридическому лицу могли применяться следующие процедуры: наблюдение, внешнее управление, конкурсное производство, мировое соглашение

    Новой для российского законодательства стала процедура наблюдения, которая вводится арбитражным судом после принятия заявления о признании должника банкротом. На этой стадии ставится задача разработать меры, направленные либо на оздоровление предприятия, либо на его ликвидацию, а также на недопущение разворовывания имущества должника.

    После наблюдения арбитражным судом вводятся либо внешнее управление, либо конкурсное производство – процедуры, уже применявшиеся  ранее; их цели остались прежними. В  свою очередь конкурсное производство может быть назначено и без введения внешнего управления, если очевидно, что восстановление платежеспособности должника не осуществимо. Причем если такая определенность совершенно ясна, то законом предусмотрены упрощенные процедуры банкротства, ставшие еще одной новеллой Закона 1998 г., применяемые к двум группам юридических лиц – к отсутствующим и ликвидируемым должникам. Понятно, что в первом случае должник отсутствует и установить его местонахождение невозможно, во втором – имущества должника недостаточно, чтобы удовлетворить требование кредиторов. После проведения инвентаризации и оценки имущества должника конкурсный управляющий приступает к реализации имущества на открытых торгах.

    Исходя  из практической потребности разграничивать в процессах о банкротстве масштабы и виды деятельности различных хозяйствующих субъектов, в законе впервые были установлены процедуры для отдельных категорий должников – кредитных, страховых и сельскохозяйственных организаций, профессиональных участников рынка ценных бумаг. Отдельно отметим, что новизной обладает также и законодательно установленный статус градообразующей организации, численность работников которой вместе с членами их семей должна составлять не менее половины проживающих в данном населенном пункте. Если же банкротству подлежит предприятие с численностью работающих на нем свыше 5 тысяч человек, то на него распространяются аналогичные требования, применяемые к градообразующим организациям.

    В целом эволюция российского законодательства о несостоятельности (банкротстве) имеет отмечаемую исследователями тенденцию: оно развивается по иерархической схеме «общий закон – специальный закон – другие нормативные акты». Сегодня эту схему можно дополнить в таком виде: «общий закон – специальный (концептуальный, рамочный) закон – специальный (отраслевой закон) – другие нормативные акты».

    К общим законам, бесспорно, относится  Гражданский кодекс РФ и Арбитражный  процессуальный кодекс РФ. Специфика  правового регулирования отношений, касающихся несостоятельности (банкротства), содержится в специальном законе, положения которого имеют концептуальное значение для всех юридических лиц. В то же время регулирование взаимоотношений должников и кредиторов, функционирующих в отдельных сферах деятельности, осуществляется в соответствии со специальными, так называемыми отраслевыми законодательными актами. К ним следует отнести Федеральный закон «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса» № 122-ФЗ от 24.06.99 г. и Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»

    № 40-ФЗ от 25.02.99г.

    В рассматриваемый период серьезно активизировалась деятельность государственного органа по вопросам банкротства. В 1999 г. федеральная  служба была преобразована в Федеральную службу России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО России). Функции и полномочия ФСФО были подвергнуты значительному пересмотру в связи с выходом Положения о федеральной службе России по финансовому оздоровлению и банкротству (утвержденного Постановлением Правительства РФ 04.04.00 г.) и теперь как федеральный орган исполнительной власти осуществляет исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и организационные функции, осуществляемые через свои территориальные органы.

    В течении нескольких лет это закон  подвергался разносторонней критике. Главные теоретические разногласия  возникали по поводу критериев несостоятельности: неплатежеспособности (основывается на потоке денежных средств) и неоплатности (структура баланса). Новый Закон дифференцировал их в отдельности для юридических и физических лиц, не имеющих статуса предпринимателей. Для юридических лиц критерием несостоятельности была принята неплатежеспособность, а неоплатность использовалась для граждан (в дальнейшем эта дифференциация сохраниться).

    За  период применения нового критерия банкротства  выявились явные его недостатки: ведь предприятие могло быть признано банкротом только вследствие того, что на протяжении трех месяцев им не была погашена задолженность, равная 500 МРОТ, хотя понятно, что такая сумма для крупных предприятий невелика. Из-за несовершенства законодательства уникальный шанс был предоставлен для передела сфер влияния в нефтяной отрасли (так называемые нефтяные банкротства), когда можно было легко обанкротить всю нефтяную отрасль.

    Судебно-арбитражная  практика также свидетельствовала  о прокредиторском характере  Закона 1998 г., которым разрешалось  возбуждать дело по заявлению кредитора. При этом, предъявляя претензии через  арбитражный суд и возбуждая дело о банкротстве, кредитор не осуществил ни одной попытки вернуть задолженность обычным порядком путем подачи иска в суд, считая, видимо, что возбуждение дела о банкротстве – аналогичная исковая процедура. Иногда арбитражные суда отказывали принимать заявление кредитора. В этой связи специалистами высказывалось мнение о целесообразности установить такой порядок, когда перед возбуждением дела устанавливается обоснованность требований кредитора и доказывается невозможность получить долг иным путем, кроме как через признание должника банкротом. Как мы увидим далее, это предложение нашло свое отражение в новом Законе 2002г.

    Несмотря  на недостатки Закон 1998 г. все-таки оказал положительное воздействие на становление  института банкротства в России, хотя, по мнению некоторых специалистов, представлял собой худший закон России.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    3. Третий этап. 

    В России в настоящее время несостоятельность (банкротство) определяется и регламентируется нормами Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» №127-ФЗ от 22 октября 2002г., введенного в действие с декабря 2002г. Этот закон во многом, как и предыдущий, содержит в себе специальную главу, посвященную законодательным нормам, регулирующим процедуры банкротства отдельных категорий должников. Помимо градообразующих, сельскохозяйственных и финансовых организаций, юридических лиц, категория особых должников впервые дополнена субъектами естественных монополий и стратегическими предприятиями и организациями. Такое особое место объективно обусловлено местом и ролью этих субъектов в национальном хозяйстве России, а также воздействием на всю социально-экономическую жизнь страны. Совершенно очевидно, что признаки несостоятельности этих юридических лиц, применяемые к ним процедуры должны учитывать специфику их деятельности, поскольку общепринятые нормы к таким категориям должников непригодны.

    Стратегические  предприятия и организации включают в себя две группы хозяйствующих  субъектов (ст.190 Закона), перечень которых  утверждается Правительством РФ на основе разработанного ФСФО порядка:

    1. федеральные государственные унитарные  предприятия и открытые акционерные  общества, акции которых находятся  в федеральной собственности  и которые осуществляют производство  продукции (работ, услуг), имеющей  стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ;