Экономическая сущность и классификация государственного долга

Источник:  Потёмкин А. Виртуальная экономика и сюрреалистическое бытие: Россия. Порог XXI века М.: 2000 

     Общий объём ежегодных платежей по данным выпускам составляет приблизительно  1725 млрд. долл. США, средневзвешенная величина купона – 10,46 % годовых¹⁶. В 2000 году была произведена реструктуризация задолженности бывшего СССР Лондонскому клубу, в результате которой были размещены дополнительные выпуски еврооблигаций (подробнее – в п. 2.2). 

     В 2001 российское правительство придерживалось тактики погашения внешнего долга без  осуществления новых заимствований.

     Перейдём  теперь к рассмотрению опыта внешнего заимствования некоторых развитых и развивающихся стран.

     Одним из наиболее эффективных в мире считается Шведское национальное агенство по долгу. 90-е годы для Швеции характеризовались весьма агрессивной правительственной политикой заимствования. Объёмы привлечения составляли 12-30 млрд. долл. в год. В конце 90-х годов программы ежегодных заимствований  были сокращены до 1,5 – 2 млрд. долл. Тем не менее, такие перепады  практически не сказались на состоянии экономики страны, что свидетельствует о высокой степени устойчивости  национальной финансовой системы.

     Италия  заимствует на рынках доллара США, японской йены, евро. Весьма удачными в 90-е годы были выпуски 20 – летних облигаций (по 100 млрд. йен), размещённых среди институциональных японских инвесторов, включая пенсионные фонды и общества по страхованию жизни. За последние 10-15 лет средний срок долговых инструментов был увеличен с 6 месяцев до почти 2 лет.

     Полезным  для других стран считается опыт управления государственным долгом в Мексике. После случившегося в этой стране финансового краха в конце 1994 года ей удалось сравнительно быстро и эффективно вернуться на международные финансовые рынки. При этом важно было на практике реализовать стратегию  осторожного выхода на эти рынки, не допустить неудачи на начальном этапе, что могло надолго задержать восстановление доверия кредиторов. Удачным был опыт и чередование форм заимствований, включавших  краткосрочные эмиссии с плавающей процентной ставкой, среднесрочные и долгосрочные облигации с фиксированным процентом. Постепенно восстанавливались базовые эмиссии в долларах и других главных валютах. Чтобы избежать неудачи, правительство следовало правилу выступать с такими объёмами облигационных выпусков, которые были значительно ниже ожидаемого спроса на них, а также не устанавливать слишком высоких цен по своим облигациям. Особенно удачным считается выпуск облигаций пятилетнего займа на сумму в 6 млрд. долларов, который был размещён под обеспечение валютных доходов крупной государственной нефтяной компании с зачислением их на счёт в Федеральном резервном банке Нью-Йорка. 

     Среди стран с развивающимся рынком отмечается также активная позиция  Аргентины в использовании определённых нововведений во внешних заимствованиях. Речь идёт, в частности, об облигационном займе на сумму 500 млн. долларов сроком на 5 лет, который был размещён на финансовом рынке США и считается смелым решением Аргентины – одной из первых прибегнуть к внешним заимствованиям в условиях неблагоприятных последствий мирового финансового кризиса. При этом был использован не совсем обычный метод определения суммы платежа по купону с изменяющейся доходностью, что обеспечивает для инвесторов сохранение в будущем реального уровня доходности облигаций. Доход по первому полугодовому купону был установлен на уровне 9,5% (в форме надбавки в 3,75% к купону в 5,75% по облигациям казначейства США). Доходность по следующим купонам определяется на аукционах, где держатели облигаций и любые новые инвесторы могут подавать заявки на покупку облигаций. Первоначальным инвесторам, проигравшим на аукционе, облигации оплачиваются по цене указанных базовых облигаций казначейства США. Имеется в виду, что колебания цен в любом направлении будут здесь меньшими, чем по обычным бумагам с твёрдым процентом, и это повышает спрос на такие облигации со стороны пенсионных фондов и страховых компаний.

     Из  опыта стран с переходной экономикой представляет интерес практика организации внешних заимствований в Китае, в особенности  при использовании их для инвестиционных целей. Здесь внешние займы традиционно проводились десятью уполномоченными заёмщиками, часть которых принадлежит центральному и местным правительствам. Используя своё имя и репутацию, уполномоченные заёмщики привлекают на выгодных условиях инвалютные заёмные ресурсы, которые затем  передаются в кредит для отдельных корпораций и проектов. В основном внешние заимствования осуществлялись государственными учреждениями, такими как Банк Китая и Китайская международная трастовая и промышленная корпорация с рейтингами на уровне суверена. Они могут также производить заимствования из валютного резерва страны. Государственная администрация по валютному контролю, координируя и контролируя внесение заимствования, определяет для разных групп заёмщиков уровни доходности выпускаемых облигаций с учётом необходимости обеспечения их нормального первичного размещения и последующего обращения на вторичном рынке. В будущем основным заёмщиком, как полагают, станет министерство финансов, которое уже смогло, например, успешно разместить в США сверхдолгосрочные облигации на 100 млн. долл. с погашением через 100 лет. Внешние заимствования для инвестиционных целей осуществляют также три специализированных государственных банка – Государственный банк развития, Экспортно-импортный банк и Банк сельскохозяйственного развития. Основанный в 1994 году Государственный банк развития финансирует инфраструктуру и ключевые проекты, которые обычно направляются ему правительством, однако, он вправе и отклонить их. Хотя банк не производит заимствования под прямые гарантии правительства, его международный кредитный рейтинг установлен на уровне суверена. По закону банк не может быть объявлен банкротом и имеет неограниченную безотзывную кредитную линию у центрального банка. Считается, что иностранные инвесторы готовы приобретать долгосрочные облигации банка на весьма выгодных для него условиях, без учёта кредитного рейтинга страны.¹⁷

     Необходимо  заметить, что развитые страны имеют  возможность проводить более  эффективную и гибкую политику в  области государственных заимствований по сравнению с развивающимися странами и странами с переходной экономикой. Это связано с более высокими значениями кредитных рейтингов, присвоенных международными  рейтинговыми  агентствами.  Так, Швеции агентством  Standart&Poors присвоен рейтинг ААА+, Италии – АА, что позволяет правительствам этих стран осуществлять заимствования на  международном рынке капитала  по ставкам, равным     t+1-1.5% и t+1.5-2% соответственно (t – ставка по американским государственным облигациям сопоставимого срока обращения).

     Для большинства развивающихся стран  получение высоких рейтинговых  оценок в ближайшее время не представляется возможным, соответственно, условия  внешних заимствований по срокам и процентным ставкам  более жёсткие. Так, упомянутые выше Аргентина и Мексика, несмотря на применение удачных схем внешних заимствований, остаются государствами с неудовлетворительными  значениями по некоторым показателям внешней задолженности. Например, отношение внешнего долга к экспорту составляло в 2000 году для Мексики 325%, а для Аргентины – 500%¹⁸. 

     В этой ситуации особо  важно выработать систему мер, направленных на снижение суммы текущей задолженности  и оптимизацию её структуры. 

3. Управление  структурой  и  объёмом государственного долга.

     В качестве одной из важнейших сфер управления государственным долгом следует выделить менеджмент состава и структуры государственного долга. Это направление государственной экономической политики  в зарубежной экономической литературе обычно обозначается как debt management.  В качестве объектов debt management обычно рассматриваются:

     - структура сроков обращения и  валютная структура различных  долговых обязательств;

     - возможность непосредственного  воздействия на структуру кредиторов;

     - величина совокупного государственного  долга в той части, которая вытекает из проводимой центральным банком кредитно-денежной политики.

     Задачами  debt management могут являться:

     -минимизация  издержек по обслуживанию  государственного  долга, когда государство старается провести займы по наиболее выгодным для него условиям, рассматривая макроэкономические аспекты как вопрос второго порядка;

           -осуществление конъюнктурной политики  с целью достижения экономической  стабильности (антициклическая концепция debt management)¹⁹.

     Ниже  будут рассмотрены  основные методы урегулирования вопросов объёма и структуры  внешней задолженности.²⁰

1. Рефинансирование.

     Считается наименее эффективным методом, поскольку  в большинстве случаев приводит к увеличению основной суммы долга и расходов по его обслуживанию.

2. Аннуляция долга (отказ от обязательств).

     Применяется в случае неплатежеспособности страны – заёмщицы, либо  по политическим причинам если в стране приходят к власти новые политические силы.

     В качестве негативных последствий аннуляции  можно рассматривать следующие:

     -   потенциальное отключение страны от международных финансовых рынков;

     -   потенциальная экспроприация зарубежных  финансовых и реальных активов;

     - внутренние рынки могут испытывать  неопределённость относительно  выполнения правительством своих внутренних обязательств после невыполнения внешних.

     Основная  выгода для стран, применяющих данный метод, заключается в ограничении потери или утечки финансового капитала, формируемого внутри страны – заёмщика. 

3. Списание (прощение) долга.

     Выгода  списания для страны – кредитора  может заключаться в увеличении вероятности  того, что остающаяся не прощённой  часть задолженности будет выплачена; для страны – заёмщицы, соответственно, в ограничении утечки финансового капитала.

     Негативное  воздействие списания может выражаться  в создании  нежелательного прецедента, что приводит к понижению уровня ответственности должников, надеющихся на прощение долга.

     Данный  метод стал применяться сравнительно недавно.  На совещании глав «большой семёрки»  в июне 1988 года в Торонто  были приняты рекомендации относительно совершенствования условий пересмотра внешних долгов беднейших стран (с уровнем дохода на душу населения не более 540 долларов в год) с самыми большими объёмами внешней задолженности с целью предотвращения  дальнейшего роста внешних долгов. В качестве одного из вариантов политики по отношению к таким государствам рассматривалось списание трети их долга.

       После того как стало ясно, что льготы, предоставляемые Торонтскими  условиями недостаточны, в 1990 г.  делегация Нидерландов на Второй  конференции ООН по проблемам наименее развитых стран выступила с предложением об аннулировании всех официальных двухсторонних долгов наименее развитых стран и других беднейших государств, испытывающих трудности с погашением внешнего  долга.  Это предложение не было принято кредиторами Парижского клуба. В тот же год на совещании министров финансов стран Британского Содружества в Тринидаде министр финансов  Великобритании предложил аннулировать 2/3 суммы долга беднейших стран и стран с наибольшими суммами внешнего долга.

     В декабре 1991 года  Парижский клуб принял четыре варианта сокращения на 50% чистой приведённой стоимости  подлежащих консолидированию сумм, относящихся  к непогашенным коммерческим кредитам («усиленные Торонтские условия»). Устанавливался трёхгодичный период, в течение которого  кредиторы фиксируют чёткость исполнения должником  программы МВФ, а также порядок заключения соглашений с другими кредиторами на условиях не хуже существующей договоренности с официальными кредиторами.

     С января 1995 г. действуют Неапольские условия, в соответствии с которыми странам, имеющим среднегодовой ВВП на душу населения менее 500 долларов США, либо отношение долга к экспорту на уровне 350% и выше предоставляется списание суммы долга или процентных выплат по нему на величину до 67%.   Другие страны, сильно обременённые долгом, могут произвести 50%-ное списание долга либо эквивалентное снижение стоимости его обслуживания.

     В 1997 г. начали действовать Лионские  условия, которые предлагают 80%-ное  снижение долговых обязательств, а также доведение соотношения внешний долг / экспорт до 200 -  250% и платежи / экспорт до 20 – 25%.

     Международными  финансовыми организациями разработан также проект под названием «Инициатива HIPC», предусматривающий целенаправленные усилия по снижению бремени долга самых бедных из развивающихся стран при условии проведения  в них в течение определённого периода реформ по финансовому оздоровлению, одобренных Всемирным банком и МВФ.  Уникальность данной программы состоит в том, что это первый случай, когда Всемирный банк и МВФ согласились не на реструктуризацию, а именно на списание части задолженности бедных стран.²¹

4. Реструктуризация.

     Термин  «реструктуризация» означает составление  нового, более приемлемого для  должника графика выплаты нежели это вытекает из оригинальных схем кредитных соглашений или условий эмиссии обязательств. При этом обычно продлевается льготный период, когда выплачиваются только проценты, а не основная сумма долга, увеличивается сам период выплаты основного долга. Происходит перенос  на более поздние сроки платежей по долгу, приходящихся на какой-то короткий, как правило, не более 1 года, период. Это даёт краткосрочное облегчение стране должнику, хотя её общий долг не только не сокращается, но даже возрастает за счёт дополнительных процентов в новый период его погашения. Только за 1989-1993 гг. в рамках Парижского клуба было заключено более 400 реструктуризационных соглашений. 66 аналогичных соглашений за этот период было заключено с коммерческими банками. При этом условия реструктуризации (срок пролонгации, льготный период,  размер процентной ставки) Парижского и Лондонского клубов обычно скоординированы и фактически единообразны.