Экономическая сущность и классификация государственного долга

1.  Государственный  долг и макроэкономическое регулирование:  теоретический  аспект.

     1.1  Понятие, экономическая  сущность и классификация  государственного  долга.

     При  всём многообразии  известных  мировой  практике  экономических моделей,  современное  рыночное  хозяйство  характеризуется  тем,  что  представляет  собой  систему, где  инструменты  рыночного механизма  дополняются  государственным регулированием.  При  этом   предельно важным является  вопрос  об  источниках  финансирования  государственной  деятельности,  их  структуре  и  возможности  регулирования.  Наряду  с  налоговыми  и  неналоговыми  поступлениями  существует  такой  источник  поступлений, как  правительственные  займы.

     В мире нет  ни  одного  государства,  которое  не сталкивалось бы  с  проблемой растущей  задолженности. Основная часть государственного  долга развитых  стран – это задолженность,  возникшая в последние два – три десятилетия и связанная с проведением  долгосрочной  дефицитной бюджетной политики.  Популярность  использования методов  дефицитного  финансирования  различными  правительствами,  придерживающимися  порой диаметрально противоположных  взглядов  на  роль  государства в экономическом  процессе,  основывается на объективных  причинах,  для выделения которых  необходимо  рассмотреть понятие и классификацию государственного  долга,  его экономическую  сущность,  ознакомиться  с  точкой  зрения  представителей  различных  экономических  школ.

     До  сих пор учёные – экономисты  сталкиваются  с  трудностями  при  определении категории «государственный долг».  Это связано с некоторой неопределённостью в вопросе о том,  что вмещает в себя  «государственный  сектор» как таковой. В самом широком смысле  определение государственного долга может быть  сформулировано  следующим  образом:

     Под  государственным  долгом  понимаются  все  непогашенные  долговые  обязательства  (включая  процентные  платежи)  по  отношению  к  частным лицам  и  институтам  (в том числе и иностранным)  вне  государственного  сектора,  а  также  иностранным  государствам.¹

     Анализ  этой  экономической  категории  затрудняется  тем, что не решена проблема включения  в  государственный  долг  задолженности,  возникающей  при  проведении  государством предпринимательской деятельности,  а также долгов  посреднических  финансовых  организаций  (parafisci),  государственных предприятий и внебюджетных  фондов.

     Во  многих  странах  (иногда  с  очень  похожим  политическим  и ли хозяйственным  укладом )  существуют  различные  критерии  для определения  государственного долга.  Так, в  Германии  носителями  государственной  задолженности  являются  федерация  и  несколько  специальных  фондов,  в  то  время  как  задолженность  Немецких  федеральных  железных  дорог и Немецкой  федеральной  почты  не  включается  в  государственный долг,  хотя  и  подробно  отражается  и  комментируется  в  отчётах  Немецкого федерального  банка.  В  Австрии,  напротив,  задолженность  государственных  предприятий  (в т. ч. железных дорог  и  почты)  является  частью  государственной  задолженности.

     В  Российской  Федерации  принято  официальное определение  государственного и муниципального  долга,  закреплённое  в  Бюджетном  кодексе  РФ  (ст. 6):

     Государственный или  муниципальный  долг  - обязательства,  возникающие из  государственных или муниципальных займов  (заимствований),  принятых  на  себя  Российской  Федерацией, субъектом Российской  Федерации или муниципальным образованием,  гарантий  (поручительств)  по  обязательствам  третьих  лиц, другие  обязательства,  а  также  принятые  на  себя  Российской  Федерацией,  субъектом  Российской  Федерации  или  муниципальным  образованием  обязательства  третьих  лиц.

     Отсюда  следует,  что  обязательства  российских  предприятий,  в  том  числе  и  государственных,  могут  относиться  на  государственный  долг  только  в  случае принятия их  на себя  Российской  Федерацией  или  её  субъектами.

     По  экономической  сущности  государственный  долг  представляет  собой  задолженность  государственных органов как результат формирования  дополнительных  ресурсов  государства,  направленных  на  разрешение  противоречий  между  экономическими  и  социальными  потребностями  общества  на  основе  займов  денежных  средств  у  частных  лиц,  институтов негосударственного  сектора и иностранных государств.²

     Как  упоминалось  выше,  наличие  государственного  долга – это  не  обязательно  экстраординарное явление, относящееся  к  разряду  исключительных  событий;  в  современном  мире  большинство  государств  сталкивалось  с  проблемой  растущей  задолженности. Тем не менее, факторы появления и роста  государственного  долга  могут  быть  различными. С одной  стороны,  растущий  государственный  долг  может  быть  связан  с  осуществлением  крупных государственных вложений в развитие экономики, то есть с  государственным  регулированием экономической конъюнктуры,  стремлением  обеспечить  прогрессивные  сдвиги  в  структуре  общественного  производства путём  финансирования  за счёт государственных займов.  С другой стороны, значительная государственная задолженность очень часто является отражением  общего кризиса экономики, неэффективности финансово – кредитных  связей  в  результате  неспособности  правительства  держать под контролем финансовую ситуацию в стране.

     Поэтому особо остро встаёт вопрос планомерного и эффективного управления  государственными  финансами и, как следствие, государственным долгом. Однако системное управление  долгом невозможно в отсутствие  чёткой  классификации  задолженности.

     В отношении государственного долга  в настоящее время  применяется  несколько классификационных признаков.

     Государственный долг может быть внутренним и внешним. В России в основе такого деления лежит валюта, в которой выражены долговые обязательства государства (Бюджетный кодекс РФ, ст. 6).  Во многих зарубежных странах, например в США, отнесение обязательства на внутренний или внешний долг зависит от  таких факторов как  место нахождения  кредитора, место ведения им бизнеса, вхождение кредитора  в группу иностранных и международных инвесторов, факт нахождения государственных ценных бумаг на руках у резидента или нерезидента.³

     Анализ  структуры государственного долга  с  выделением  сумм  капитального, основного и текущего  долга проводится с целью планирования будущих заимствований и прогнозирования объёма обязательств, возникающих по различным причинам. В состав  капитального долга включается  вся сумма выпущенных и непогашенных государством долговых обязательств и гарантированных им обязательств других лиц, включая начисленные проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам. Основной долг – это номинальная стоимость всех долговых  обязательств государства и  гарантированных им заимствований. Текущий  долг составляют  предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем  долговым обязательствам, принятым на себя государством  и по погашению обязательств,  срок оплаты которых наступил.

     В зависимости  от  уровня  органов  государственной власти, принимающих  на себя долговые  обязательства,  выделяют  федеральную  и территориальную  задолженность.

     В мировой практике используется подразделение  общей суммы долга на финансовую задолженность, административную задолженность и вероятностные (обусловленные)  долговые обязательства.

     Под финансовой задолженностью понимаются денежные обязательства государственного сектора, возникшие в результате одобренного государственными  органами займа  кредитных средств (в заранее установленной форме) и  служащие привлечению средств для финансирования бюджетных  расходов.

     Административная  задолженность государства – это находящиеся в тесной  взаимосвязи с проведением текущей  бюджетной политики  денежные  обязательства. К административной  задолженности, подлежащей уплате, относятся прежде всего  задолженности по платежам  в  государственном  секторе  (например, задолженности по выплате заработной платы).  Другими словами,  это  те  средства,  статьи  расхода  по  которым уже  утверждены  и содержатся  в бюджете,  однако  фактически данные  платежи не были произведены (необходимо заметить, что в РФ эта задолженность учитывается, но показывается за рамками государственного долга).

     Вероятностные  обязательства при  поручительстве (обусловленные обязательства)  представляют  собой  особый  вид долгов, возникающий  при  предоставлении государственными  органами  определенных финансовых гарантий.

     Данные  по структуре государственного  внутреннего    и внешнего долга РФ приведены на рисунках 1 и 2. Более подробно проблемы, связанные со структурой и динамикой  государственного долга,  раскрыты  в главе  2. 

2.   Теории государственного  долга.

     В процессе  зарождения, создания  и развития    различных концепций кредитного финансирования  государственных нужд   основополагающими были  четыре вопроса, ответы на которые  и определили особенности той или иной теории:

     во-первых,    какие функции и задачи может и должно  брать на себя государство;

     во-вторых, в какой степени государственные  расходы являются  макроэкономически продуктивными;

Рис. 1

Государственный внутренний и внешний долг РФ: объём и структура

Источник: расчёты автора по данным  Министерства финансов РФ, www.minfin.ru. 
 
 

     в-третьих, каким образом государство должно финансировать свою деятельность, то есть когда государственные расходы  могут покрываться  путём займов на финансовых рынках или кредитов эмиссионного банка, а когда для этой цели должны использоваться исключительно налоги, сборы и пошлины;

     в четвёртых, какие последствия для экономики и общества в целом имеет возникающая при кредитном финансировании государственная задолженность.

     Проблемы  государственной задолженности  стали предметом экономической  дискуссии ещё в предклассический период истории экономических  учений. Две важнейших теоретических системы того времени – меркантилизм и физиократия – занимали диаметрально противоположные позиции по  отношению к вопросам экономической политики и структуре финансирования государственного бюджета.

       В  системе  меркантилизма  государству  отводилась роль  «главного предпринимателя»,   который должен обеспечить техническое совершенствование производительных сил и создать необходимые предпосылки для динамичного экономического развития общества. Для достижения этих целей государство должно  использовать все имеющиеся в его распоряжении  средства и  возможности. Таким образом,  по мнению меркантилистов, кредитное финансирование не только вполне оправдано, но и  является  одним из наиболее важных источников формирования доходной части бюджета, способствуя богатству и процветанию нации.

     Физиократы  впервые провозгласили основные принципы экономического либерализма, возводя в абсолют  lassais-faire и свободу торговли. Естественно, что предположение о финансировании «непродуктивной» государственной деятельности за счёт кредитов не принималось.

     Основы  системного  анализа проблем дефицитного финансирования  были заложены представителями классической школы экономической теории, в частности, Адамом Смитом и Давидом Рикардо. А. Смит оценивает дефицитное финансирование  как негативное явление, усугубляющее налоговое бремя и в значительной степени препятствующее накоплению капиталов. По мнению Смита, обусловленные войнами долги не исчезают сами собой в мирное время, возрастая из-за проблем погашения задолженности и обслуживания процентных  платежей. При этом он не возражает против  привлечения и использования займов в тех случаях, когда издержки других форм финансирования оцениваются выше. ⁴

     Давид Рикардо исходил из постулата  об  эквивалентности  налогов  и займов  в части, касающейся  воздействия на национальное хозяйство («эквивалентность  Рикардо»).  Прирост частных сбережений в результате снижения налогового бремени равен по величине снижению государственных сбережений, недополученных с помощью налогов, таким образом, между налогообложением и долговым финансированием нет различий в части их воздействия на потребление и инвестиционные расходы.⁵