Экономическая сущность и классификация государственного долга

     Осуществление мероприятий по управлению государственным  долгом как в широком, так и в узком смысле требует от государства системного подхода и определяет многоплановый характер регулирования существующей задолженности. Можно выделить два основных направления долговой политики:

1. определение границ государственной задолженности и целесообразности новых заимствований на тех или иных условиях;
2. управление в части определения состава и структуры государственной задолженности.

     Далее будут исследована практика управления долгом по вышеуказанным направлениям в Российской Федерации и зарубежных государствах. Особое внимание будет уделено вопросам  управления внешней задолженностью, образующей  большую часть совокупного государственного долга Российской Федерации. 

2. Границы государственной  задолженности и  новые заимствования.

     В 80-е годы наша страна заняла огромные средства на мировых финансовых рынках. В момент распада  Cоветского Союза внешний долг страны составил свыше 90 млрд. долларов и в дальнейшем увеличивался вплоть до 2000 года (см. табл.1).  Это было вызвано, в первую очередь, несовершенством системы  управления государственным долгом, особенно в части, касающейся определения параметров  новых  заимствований. 

Таблица 1

Государственный внешний долг РФ (млрд. долл.)

Источник: Научный альманах фундаментальных  и прикладных исследований. Внешний долг России и проблемы его  урегулирования. М.: «Финансы и статистика», 2002,  с. 186. 
 
 
 

     Планирование заимствований должно осуществляться с учётом необходимости обеспечения возможности в будущем выполнять обязательства по внешнему долгу, причём  выполнение обязательств не должно сопровождаться снижением темпов экономического развития и неспособностью государства выполнять свои основные функции. Для этого необходимо ответить на вопрос о границах государственной задолженности.

     Первым  исследованием такого рода стала  работа Евсея Домара «Граница государственного долга и национальный доход» (1944). Им была построена математическая модель при использовании которой был получен ряд фундаментальных результатов о воздействии и границах государственной задолженности в долгосрочном периоде. Одним из наиболее важных  выводов стало утверждение о том, что вопрос о границах задолженности, а также  её воздействии на экономику, целесообразно рассматривать не на основании абсолютных данных (таких как объём совокупного долга, величина бюджетного дефицита и.т.д.), а, по возможности, во взаимосвязи с другими макроэкономическими показателями состояния народного хозяйства. Таким образом, имеет смысл говорить о государственной задолженности как о проблеме, острота и методы решения которой зависят от состояния других индикаторов экономического развития страны.

     Основными индикаторами, с которыми сопоставляется сумма государственного долга, являются объём ВВП и экспорт.

     На  рисунке 4 приведены данные по соотношению  внешнего долга и ВВП в России и некоторых зарубежных странах. Как видно, Россия несколько уступает по этому показателю развитым странам, однако в целом вписывается в  рамки предельного  норматива    80 % (превышение по 2000 году связано с методологическими особенностями расчёта показателя: объём ВВП рассчитывается как средняя по данным n, n-1, n-2 года; 1998 и 1999 годы характеризуются снижением долларового эквивалента ВВП в результате девальвации). В 2001 году отмечался рост ВВП и некоторое снижение суммы внешней задолженности, что, как отметил М. Касьянов на расширенном заседании коллегии Минфина, привело к снижению доли внешнего долга в ВВП до уровня, меньшего, чем 50%. В то же время необходимо отметить, что в 1991 – 2000 гг. реальные темпы роста внешней задолженности РФ составили 310% при среднемировом уровне в 250%¹¹.

     По  показателю отношения внешнего долга  к экспорту Россия приближается к раз-

витым странам  (см. рисунок 3). У РФ этот показатель ещё ни разу не доходил до критической отметки в 275 %.  Тем не менее,  платежи по обслуживанию внешнего долга составляют 15 – 20% экспортной выручки, что считается достаточно высоким показателем¹².

     Интересно, что показатель объёма внешнего долга  на душу населения, рассчитанный для России, хотя и несколько превышает среднемировой уровень (на 40% в 2000 году), тем не менее ниже, чем у таких развитых стран как Швеция, Германия, США, Нидерланды.¹³

     Однако, несмотря на неплохие значения основных аналитических коэффициентов, проблема значительного внешнего долга весьма актуальна для России, так как  необходимость в течение длительного времени осуществлять значительные расходы по системе госдолга серьёзно  затрудняет решение социальных проблем, ограничивает возможности государственного инвестирования и.т.д. Кроме того,  неэффективная структура государственной задолженности и бюджетные проблемы стали причиной появления трудностей в обслуживании государственного внешнего долга (1992-93, 1998, будущие «пики платежей»).

     В мировой практике бюджетного планирования широко используется введение официального потолка на размеры займов. Определение  данного показателя может оказаться полезным в той мере, в которой он поощряет дисциплину и помогает обратить внимание правительства на управление экономикой в целом. Официальные правила заимствования могут быть особенно полезны, если они распространяются на проекты, контроль за которыми затрудняется политическими причинами.

     В различных странах правительство  в разной степени контролирует внешние  займы. В нескольких странах действуют правила, ограничивающие размеры внешних ссуд, взятых частным сектором и страной в целом. В некоторых странах нет каких-либо чётких установок по поводу внешних займов. Большинство правительств устанавливают общий критерий либо в виде абсолютной величины новых обязательств в данном году, либо в форме предельных значений какого-либо коэффициента обслуживания задолженности.¹⁴ В Российской Федерации  предельный объём внешних заимствований устанавливается ФЗ «О государственном бюджете на очередной финансовый год».  На 2002 год установлены верхний предел государственных заимствований Российской Федерации в размере  2, 19 млрд. долл. США и верхний предел государственного внешнего долга РФ на 1.01.2003 в сумме 130,2 млрд. долл. США. 

     Несбалансированность  российских  заимствований, которая  приводила впоследствии к трудностям с обслуживанием долга, связана  с несоответствием объёмов новых внешних кредитов и займов  размерам ежегодных погашений основного долга. Более того, не было даже соотнесения этих заимствований со всеми выплатами по системе государственного долга  (см. табл. 2).   

Таблица 2

Платежи по обслуживанию внешнего долга России и  объёмы новых государственных заимствований, млрд. долл. США

     

Источник: Саркисьянц А.Г. Система международных долгов.М.: 1999 
 
 
 
 

      Рис.3

     Отношение внешнего долга к экспорту, %

Источник: А. Саркисянц. Характеристика основных показателей  внешнего долга России и других стран. Аудитор, №6, 2000

Рис. 4

Внешний долг по отношению  к ВВП, %

Источник: А. Саркисянц. Характеристика основных показателей  внешнего долга России и других стран. Аудитор, №6, 200 
 
 
 
 

     С принятием Бюджетного кодекса  ситуация изменилась: в соответствии с требованиями статьи 106 предельный объём государственных заимствований Российской Федерации не должен превышать годовой объём платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ.

     Негативным  фактором в начале 90-х годов стали  также значительные объёмы принятия Россией связанных обязательств, причём отсутствовали чёткие критерии отбора финансируемых таким образом проектов. Финансовые условия таких кредитов были весьма жёсткими, а партнёром для российской стороны в большинстве случаев были национальные фирмы страны, предоставлявшей кредит.¹⁵

     Ещё более остро стояла проблема эффективного использования «свободных» кредитов МФО. Значительная часть этих средств направлялась не на инвестиции, а на решение текущих бюджетных  проблем в условиях неразвитого рынка внутреннего долга.

     Одним из показателей успешной долговой политики является способность страны применять  «свободные» формы внешних заимствований, практикуемых большинством развитых стран мира. В случае России речь идёт прежде всего о еврооблигациях. Правительству РФ удалось разместить несколько серий еврооблигаций (табл. 3).

Таблица 3

Еврооблигационные займы России в  1996 – 1998 гг.