Становление и развитие административного права в России

Таким образом, исторически  возникает административное право, т.е. совокупность юридических норм (правил), определяющих взаимоотношения  между органами государственного управления и гражданами. Отношения между  правящей властью и гражданами могут  быть только публичными, так как  только публичные отношения становятся подзаконными.

2. Дооктябрьский  период развития науки: полицеистика и административистика.

В Российской империи наука  административного права начала формироваться в начале XIX в. как наука полицейского права. Становление и развитие полицеистики основывается на немецком научном опыте в этой области. Так, известные русские полицеисты второй половины XIX в. М. X. Бунге, М. М. Шпилевский, И. Е. Андреевский, В. В. Ивановский, И. Т. Тарасов и прочие были приверженцами концепции Р. фон Моля, изложенной в его фундаментальном труде «Наука о полиции».

Одним из первых отечественных  исследователей истории политико-правовых концепций науки полицейского права  является М. М. Шпилевский. В своей работе «Полицейское право как самостоятельная область правоведения», изданном в 1875 году в Одессе, ученый уделяет внимание проблемам полицейского права Германии.

М. X. Бунге (1823-1895), профессор полицейского права Киевского университета, один из первых адептов немецкого полицеизма, придерживался концепции расширенного толкования полицейского права, изложенной в произведениях Роберта фон Моля. Он занимается исследованием источников полицейского права, к которым относит не только законы, но и подзаконные акты, акты органов исполнительной власти, одним из первых обосновывает понятие субъектов полицейского права.

В свою очередь, И. Т. Тарасов, профессор Московского университета, был одним из первых, кто обосновал  разделение предметов полицейского и административного права. По его  мнению, регламентация общественных отношений, не связанных с деятельностью  полиции, может быть предметом самостоятельной  науки административного права. Среди теоретических проблем  курса полицейского права основное внимание уделено соотношению властных полномочий полиции: распорядительной деятельности и средствам государственного принуждения. В своем труде «Очерк науки полицейского права» (1897), кроме  вопросов материального права, ученым анализируются также процессуальные аспекты полицейского и административного  права, в частности деятельность административных судов. Неординарность, нестандартность научных исследований И. Т. Тарасова подтверждается его обращением к таким проблемам отечественной  науки административного права, которые еще не анализировались, например, исследованию проблемы пределов государственного влияния в сферах публично-правовых отношений и частного права.

А. Я. Антонович (1848-?), профессор  юридического факультета университета Святого Владимира в Киеве, специалист по политической экономии и полицейскому праву, полицейское право определял  как науку, изучающую правовую основу хозяйственного влияния со стороны  общества и государства для сохранения и развития народного блага». К  задачам этой науки он относит  исследование всех хозяйственных норм, направленных на охрану существующего  благосостояния, то есть предупреждение и прекращение действий, которые  могут нарушить благосостояние, а  также исследование всех норм с целью надлежащего содействия дальнейшему развитию народного блага. Полицейское право, по мнению ученого, является необходимым дополнением политической экономии.

Среди полицеистов конца XIX в. — приверженцев немецкой школы полицейского права — нельзя не назвать профессора Санкт-Петербургского университета И. Е. Андреевского (1831-1891), изложившего свою концепцию полицеистики в фундаментальном труде «Полицейское право».

Определенное внимание И. Е. Андреевский уделяет генезису полицейского права, в становлении  которого различает три этапа. Первый — античный и раннефеодальный (до начала XIII в.), когда формируются  властные органы, деятельность которых  еще очень несовершенна. Второй период развития полицеистики (XIII-XVIII вв.) характеризуется становлением органов государственного принуждения, обеспечивающих общественную безопасность, развитием правовых основ их деятельности (полицейского законодательства) и как следствие — постепенным ограничением не правовых методов государственного принуждения. И, наконец, третий этап знаменует формирование и развитие специализированных органов исполнительной власти. В этот период появляются «полицейские государства», к которым ученый относит, прежде всего, послереволюционную Францию.

Совершенствование системы  охраны общественного порядка в  России, в частности, создание превентивной системы, И. Е. Андреевский связывает  с совершенствованием функций правоохранительных органов Министерства полиции, а  затем — Министерства внутренних дел, которое объединяет полномочия по предупреждению и прекращению  правонарушений.

Учение И. Е. Андреевского основано на исследовании публично-правовых учреждений, их природы, функций, недостатков  и преимуществ. По политическим взглядам он — либерал, приверженец идеи правового  государства. Характерным для учения И. Е. Андреевского является разделение деятельности полиции на обеспечивающую безопасность (полицию безопасности) и обеспечивающую благосостояние (полиция  благосостояния).

Концепция полиции безопасности базируется на противопоставлении факторов, основывающихся на воле человека и  от нее не зависящих (чрезвычайные обстоятельства разного характера). Но и первые, и вторые служат причиной отрицательного влияния на публичный интерес.

Полиция благосостояния имеет  целью создание социально-правовых гарантий духовного развития народа, она является право-реализующим  фактором общегосударственной социальной политики. Основным методом влияния  правоохранительных органов является государственная разрешительная политика. По мнению ученого, государственное  влияние не может быть одинаковым для разных областей и зависит  от традиций и публичного интереса. Таким образом, И. Е. Андреевский  вместе с правительственной полицейской  деятельностью рассматривает также  общественную полицейскую деятельность.

Концепция полицеистики И. Е. Андреевского отрицает противопоставление Общей и Особенной частей учебного курса. Теоретические дефиниции действующего права рассматриваются им в единстве их практического осуществления.

Еще одним из ученых-полицеистов того времени был М. М. Белявский (1869-?), который в своих произведениях высказывает мнение о том, что современное состояние общественной жизни предусматривает повышение роли государства в управлении.

Профессор В. В. Ивановский, - один из известных полицеистов конца XIX – начала XX в, обосновал принцип единства концепций полицейского и административного права. Административное право включает право внутреннего управления и полицейское право, предметом которого он считает изучение законов и подзаконных актов, регламентирующих мероприятия для создания безопасности и благосостояния. В 1904 г. выходит его труд «Учебник административного права: Полицейское право. Право внутреннего управления». Учебник состоит из Общей и Особенной частей, выделение которых становится уже традиционным, причем почти все внимание автором уделено Особенной части. Впервые в отечественной науке В. В. Ивановским обосновано не только становление новой области административного права, но и сделана попытка разработки методологии административно-правовой науки. Автор, в частности, выделяет группу общих методов и среди них — метод классификации, историко-сравнительный, юридический. Определенное внимание в его произведениях уделено организации государственной службы. Эти и прочие вопросы ученый раскрывает в произведении «Русское государственное право. Т. 1. Верховная власть и ее органы (Вып. 7. Государственная служба)» (1895—1898). Вопреки определенной оригинальности, концепция В. В. Ивановского не раскрывает специфики административного права, его институтов, рассматривая их как составную часть науки государственного права.

В целом можно констатировать, что в Российской империи, частью которой была и Украина, в начале XX в. сложились два основных направления, две школы в научном обосновании административного права как самостоятельной отрасли.

Еще на протяжении продолжительного времени административное право  будет рассматриваться учеными  как составная часть права  государственного или же теории права  вообще. Основанием такого подхода  была идея неразрывности права, деления  его лишь на публичное и частное.

3. Развитие науки  в советское время

В краткий обзор истории  развития российского административного  права необходимо включить и период действия советского административного  права; по моему мнению, не следует  отказываться от некоторых его достижений.

В начале советского периода (после 1917 г.) наука административного  права стала формироваться по мере возникновения «советского» государственного управления и административного  права как отрасли права, регулирующей управленческие отношения. Однако это  развитие было противоречивым. В первые годы советской власти административное право преподавали профессора, которые  работали в российских университетах  еще до революции. Среди них можно  назвать В.Л. Кобалевского, А.Ф. Евтихиева, А.И. Елистратова.

К началу XX столетия наука  государственного управления прошла двухвековой  путь своего развития. За это время  постепенно сложилось само понятие  этой науки, определились ее содержание, система, методы исследования, терминология и, наконец, наименование. А.И. Елистратов создал основные контуры Общей части  административного права, с которой  мы имеем дело и по сей день.

Исходные положения административно-правовой науки были изложены А.И. Елистратовым в его труде «Основные начала административного права». В качестве Общей части ученый выделяет систему  административного права, которая  подразделяется на пять частей:

1) введение (задача, источники  административного права, понятие  о науке административного права); 2) публично-правовое отношение (его  понятие, учение о должностях  и органах государства, виды  административных учреждений, должностное  лицо, административная служба, публичные  права и обязанности граждан,  объекты публичного права); 3) публично-правовые  акты (понятие и виды актов  публичного права и административных актов, их подзаконный характер, административное принуждение); 4) система административных учреждений (центральные и местные правительственные учреждения, организация земских учреждений, городское общественное управление, сословные учреждения, административное устройство органа); 5) защита публичного права (способы обеспечения законности, административная юстиция, ответственность должностных лиц). Что касается Особенной части административного права, то, по мнению А.И. Елистратова, в основу ее системы положено различие между личными, вещными и обязательственными публичными правами. «Административное право, — писал ученый, — задается целью упорядочить отношения между людьми в области государственного управления». По мнению А.И. Елистратова, «наука административного права может быть определена как учение о правоотношениях, которые возникают между людьми в области государственного управления. Означенные правоотношения могут возникать при осуществлении обязательных общественных миссий между служащими и гражданами, между самими служащими и между гражданами». Краеугольным камнем теоретических административно-правовых построений А.И. Елистратова является учение о правоотношении в области государственного управления.

Противопоставляя административное право полицейскому, А.И. Елистратов делает вывод, что предметом административного  права в первую очередь является не административная деятельность, а  система правоотношений, которые  складываются на ее почве между правящей властью и гражданами. Правоотношение, субъектами которого являются должностное  лицо и гражданин, по мнению А.И. Елистратова, является доминирующим в административно-правовой сфере. «В изучении связанных с властным характером государства особенностей правовых отношений правящей власти с управляемыми, — писал ученый, — и лежит главное назначение науки административного права».

Властеотношение между правящими и управляемыми, не урегулированное правом, нельзя признать правоотношением. В процессе перехода от системы властеотношений к системе правоотношений, по мнению А.И. Елистратова, и осуществляется превращение полицейского права в административное. В правовом государстве, считает ученый, между должностным лицом и гражданином устанавливается не столько вертикальная, сколько горизонтальная связь: «Одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделено большими правами, нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равноправными». В правовом государстве индивид становится субъектом публичных прав и обязанностей; он превращается в гражданина, и его личность уже не может рассматриваться в качестве объекта для правительственных мероприятий наряду с животными или со стихийными бедствиями. Гражданин становится на одну плоскость с должностными лицами, осуществляющими публичную службу. Правоотношение «должностное лицо — гражданин» исследуется А.И. Елистратовым во всех его учебниках, изданных в советское время, в том числе в учебнике «Административное право» (1929).

В 1927 г. идейный руководитель советской юриспруденции Е. Пашуканис  на страницах журнала «Революция права» в обзоре по административному  праву призвал А.И. Елистратова, А.Ф. Евтихиева и В.Л. Кобалевского «перестроить на соответствующий лад инструментарий своих юридических определений и категорий» 3. Он замечал, что эти авторы не умеют найти «новую точку зрения, отвечающую нашей революционной эпохе и ее задачам пролетарского государства, которые нельзя втиснуть в старые лозунги...».

В учебнике административного  права 1929 г., рассматривая советскую  систему управления, А.И. Елистратов ставит вопрос: как эта система  охраняет права и свободы гражданина. Его мнение: «Советское административное право использует и приспосабливает  правовые формы к текущим потребностям строительства и администрирования, но в фетиш их не возводит. Предрассудок насчет безусловного характера прав и свобод ему чужд».