Практика Конституционного Суда РФ

   Конституционный   Суд  Российской  Федерации  в  составе  Председателя В.Д. Зорькина,   судей   Н.С. Бондаря,  Г.А. Гаджиева,  Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой,     Г.А. Жилина,    С.М. Казанцева,    М.И. Клеандрова, С.Д. Князева,    А.Л. Кононова,    Л.О. Красавчиковой,   С.П. Маврина, Н.В. Мельникова,     Ю.Д. Рудкина,     Н.В. Селезнева,     А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева, заслушав   в   пленарном   заседании  заключение  судьи  Ю.Д. Рудкина, проводившего  на  основании  статьи 41  Федерального  конституционного закона  "О  Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение    жалобы    граждан    А.В. Лашманкина,    Д.П. Шадрина    и С.М. Шимоволоса, установил:

   1.  В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации граждане А.В. Лашманкин,     Д.П. Шадрин     и     С.М. Шимоволос   оспаривают конституционность положения части 5 статьи 5 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях",   согласно   которому   организатор   публичного  мероприятия  не  вправе  проводить  его, если с органом исполнительной власти    субъекта   Российской   Федерации   или   органом   местного самоуправления  не  было  согласовано  изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия.

   Как   следует   из   представленных   материалов,   7   мая  2007 года А.В. Лашманкиным в администрацию городского округа "Город Самара" было направлено  уведомление о проведении 17 мая 2007 года демонстрации. 16 мая  2007 года  им  было  получено  предложение  об  изменении места и времени проведения мероприятия в связи с проведением земляных работ по маршруту следования демонстрации. Договоренность об изменении маршрута достигнута  не  была. Ленинский районный суд города Самары решением от 12  июля  2007 года,  оставленным без изменения Самарским областным судом,  отказал в признании указанных действий и решений администрации городского округа Самара незаконными.

   9  марта  2007 года  в  администрацию   города Нижнего  Новгорода   было представлено  уведомление   за  подписью  трех  граждан,  в  том  числе С.М. Шимоволоса, о проведении 24 марта 2007 года шествия  и митинга. 13 марта 2007 года  ими от администрации был получен отказ в проведении шествия,  отказ в согласовании места и времени проведения митинга, а также предложение о проведении его в другом месте в связи с тем, что в указанное   время   и в указанном месте  будут  проводиться  другие мероприятия.     Нижегородский     районный     суд     города Нижнего Новгорода решением  от  22  марта 2007 года  отказал в удовлетворении заявления о признании данного решения незаконным.

   2  октября  2007 года  С.М. Шимоволосом в администрацию города Нижнего Новгорода было  подано  уведомление  о  проведении 7 октября 2007 года пикета.  4 октября 2007 года им был получен отказ в согласовании места проведения   пикета.   Нижегородский   районный   суд   города Нижнего Новгорода решением  от 18 декабря 2007 года, оставленным без изменения определением  Нижегородского  областного  суда от 29 января 2008 года, отказал в удовлетворении заявления С.М. Шимоволоса о признании данного решения незаконным и необоснованным.

   30  августа 2007 года Д.П. Шадриным в администрацию города Кирова было направлено  уведомление  о  проведении  11 сентября 2007 года пикета и митинга. 6 сентября 2007 года им было получено письмо о несогласовании места  и  времени  проведения этого публичного мероприятия, при этом в устной  форме было предложено изменить время или место его проведения. Ленинский  районный  суд  города Кирова  12 ноября 2007 года отказал в удовлетворении    заявления    Д.П. Шадрина   о   признании   действий администрации города Кирова неправомерными.

   По  мнению  заявителей,  оспариваемое  ими  положение части 5 статьи 5 Федерального  закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях",  как  устанавливающее, что орган исполнительной власти субъекта  Российской Федерации  или орган местного самоуправления может выдвинуть  организаторам  публичного  мероприятия предложение изменить место и (или) время его проведения, а организаторы не вправе проводить данное  мероприятие,  если  изменение не было согласовано с названными органами  публичной  власти, фактически предусматривает разрешительный порядок проведения публичных мероприятий, что противоречит статьям 19, 31 и 55 Конституции Российской Федерации.

   2.  Гарантированное  Конституцией  Российской Федерации, ее статьей  31, право  граждан  Российской  Федерации  собираться  мирно,  без оружия, проводить  собрания,  митинги  и демонстрации, шествия и пикетирование является  одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса  личности  в Российской Федерации как демократическом правовом государстве  (статьи 1  и 64 Конституции Российской Федерации) и может быть  ограничено  федеральным  законом  только в той мере, в какой это необходимо    в    целях    защиты   основ   конституционного   строя, нравственности,  здоровья,  прав  и  законных  интересов  других  лиц, обеспечения  обороны  страны  и  безопасности  государства  (статья 55 часть 3  Конституции  Российской  Федерации).  Данные  конституционные  требования, как и требование о том, что осуществление названного права не должно нарушать права и свободы других лиц (статья 17, часть 3), по их   смыслу  во  взаимосвязи  с  предписаниями  статьи 18  Конституции Российской  Федерации  обращены  не  только  к  законодателю,  но  и к правоприменителям, в том числе судам.

   Такой  подход  согласуется  с  общепризнанными  принципами  и  нормами международного   права,  закрепленными  в  ряде  международно-правовых документов,   включая   Всеобщую  декларацию  прав  человека  (пункт 1 статьи 20),  а  также  Международный пакт о гражданских и политических правах,   статья 21   которого  допускает  введение  тех  обоснованных ограничений   права   на   мирные   собрания,   которые  налагаются  в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в    интересах    государственной   или   общественной   безопасности, общественного  порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.

   Право  на  свободу  собраний  закреплено также в статье 11 Конвенции о защите  прав  человека  и  основных свобод. Данное право, как указывал Европейский  Суд по правам человека, являясь основополагающим правом в демократическом  обществе,  тем  не  менее,  в силу пункта 2 статьи 11 названной    Конвенции    может    подлежать   ограничениям,   которые предусмотрены  законом и необходимы в демократическом обществе в целях предотвращения  беспорядков  и  преступлений,  для  охраны  здоровья и нравственности  или  защиты прав и свобод других лиц.   При   этом   государства   должны воздерживаться  от  применения  необоснованных  косвенных  ограничений этого  права;  должны  иметься  убедительные  и неопровержимые доводы, оправдывающие  вмешательство  в это.

   2.1.  Из  Конституции  Российской  Федерации, ее статей 1 (часть 1), 19 (части 1  и 2) и 55, следует,  что правовые нормы должны быть четкими и понятными.  Вместе  с  тем, будучи различными по характеру и значению, правовые нормы, в том числе те из них, которые включают оценочные либо общепринятые   понятия,   устанавливаются   законодателем   с   учетом необходимости  их  эффективного  применения  к  неограниченному  числу конкретных правовых ситуаций.

   Использование  в  оспариваемом положении части 5 статьи 5 Федерального закона    "О    собраниях,   митингах,   демонстрациях,   шествиях   и пикетированиях"  таких  понятий,  как  "мотивированное  предложение" и "согласование",  не свидетельствует о неопределенности его содержания. По   его  смыслу,  орган  публичной  власти  не  может  запретить  (не разрешить)   проведение  публичного  мероприятия,  -  он  вправе  лишь предложить  изменить  место и (или) время его проведения, причем такое предложение  обязательно  должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью     сохранения     нормального     и     бесперебойного функционирования    жизненно    важных   объектов   коммунальной   или транспортной    инфраструктуры,    либо   необходимостью   поддержания общественного   порядка,   обеспечения   безопасности   граждан, либо иными подобными   причинами.   Законодательное   закрепление  исчерпывающего перечня  таких  причин необоснованно ограничивало бы дискрецию органов публичной власти по реализации своих конституционных обязанностей.

   При  обсуждении  внесенного  должностным  лицом уполномоченного органа публичной  власти  предложения  с  организаторами  мероприятия  должна учитываться   возможность  достижения  цели  публичных  мероприятий  - свободное  формирование  и  выражение мнений, выдвижение требований по различным   вопросам   политической,   экономической,   социальной   и культурной   жизни   страны   и внешней политики  (пункт 1  статьи 2 Федерального  закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях").   Соответственно,   отрицательное   решение   органа публичной   власти   не   может   быть   обусловлено   лишь  причинами организационного  или  иного  подобного  характера.  Как  неоднократно указывал   Конституционный   Суд   Российской  Федерации,  цели  одной рациональной  организации деятельности органов власти не могут служить основанием  для  ограничения прав и свобод (постановления от 15 января 1998 года N 2-П и от 18 февраля 2000 года N 3-П).

   Содержащееся  в  оспариваемом  законоположении  понятие "мотивированное предложение"  - по его конституционно-правовому смыслу - означает, что в  данном  решении  должны быть приведены веские доводы в обоснование того,  что проведение публичного мероприятия не просто нежелательно, а невозможно  в  связи  с необходимостью защиты публичных интересов. Что касается    понятия    "согласование",    то    заложенный    в    нем конституционно-правовой    смысл   предполагает   обязанность   органа публичной  власти  предложить  организатору публичного мероприятия для обсуждения  такой  вариант  проведения публичного мероприятия, который позволял  бы  реализовать  его  цели. Такие нормативные характеристики положения о цели публичного мероприятия (пункт 1 статьи 2 Федерального закона    "О    собраниях,   митингах,   демонстрациях,   шествиях   и пикетированиях"),   как  свобода  публичного ,   формирование   и   выдвижение  требований  политического  свойства, предполагают   наличие  обратной  коммуникативной  связи между участниками   публичного  мероприятия  и  теми  субъектами,  кому  оно адресовано.

   Следовательно, оспариваемое законоположение, предусматривая полномочие органов   публичной   власти   внести  мотивированное  предложение об изменении  места  и (или) времени публичного мероприятия и указывая на необходимость  согласования  данного предложения с его организаторами, предполагает, что   предложенный   вариант   проведения   публичного мероприятия   делает  возможным  достижение  правомерных  целей  этого мероприятия  в том месте и (или) в то время, которые соответствуют его социально-политическому  значению.  Заявители  же, реализуя свое право при определении места и времени проведения мероприятия, должны, в свою очередь, предпринимать усилия по достижению согласия на основе баланса интересов.

   2.2. При  недостижении  согласия  между  субъектами  рассматриваемых правоотношений  организаторы  публичного  мероприятия  вправе защитить свои  права  в  судебном порядке. Такая возможность прямо закреплена в статье 19  Федерального  закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях  и  пикетированиях",  согласно  которой  решения  и  действия (бездействие)   органов   государственной   власти,  органов  местного самоуправления,  нарушающие  право  граждан  на  проведение публичного мероприятия,  могут  быть  обжалованы  в  суд в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

   Именно    судебная    власть,   действующая   на   основе   принципов самостоятельности,   справедливого,   независимого,   объективного   и беспристрастного   правосудия   (статьи 10,   118  и  120  Конституции Российской  Федерации),  в  наибольшей  мере предназначена для решения споров  на основе законоположений, в которых законодатель использует в рамках  конституционных  предписаний  оценочные  понятия,  позволяющие правоприменителю  эффективно  обеспечивать баланс интересов общества и его отдельных политически организованных ассоциаций.

   Разрешая  спор,  суд  -  в  силу  критериев,  вытекающих  из статьи 55 (часть 3)  Конституции Российской  Федерации,  - оценивает обжалуемые решения   и правомерности и обоснованности, с тем чтобы в каждом конкретном случае не допустить   несоразмерного   ограничения   права,  гарантируемого статьей 31  Конституции  Российской  Федерации.  При  этом - по смыслу оспариваемого  положения и с учетом характера проводимых мероприятий - судебное   рассмотрение   должно   быть   осуществлено   на  основании действующего  процессуального  законодательства в максимально короткий срок,   как   это   предусмотрено  для рассмотрения  споров  в сфере избирательных  прав,  т.е.  до даты проведения планируемого публичного мероприятия.  В  противном  случае судебная защита во многом теряла бы смысл,   что  недопустимо  в  силу  статьи 46  Конституции  Российской Федерации.

   Такое  понимание  оспариваемого  законоположения  отвечает предписаниям статьи 18  Конституции  Российской Федерации, согласно которым права и свободы  человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют   смысл,  содержание  и  применение  законов,  деятельность законодательной  и  исполнительной  власти, местного самоуправления, и обеспечиваются     правосудием,     и     корреспондирует    названным международно-правовым нормам, регулирующим возможные ограничения права на мирные собрания, допустимые в демократическом обществе.