Понятие и особенности административно-правовых норм

Исполнительные органы представляют собой составную часть государственного аппарата с особой функциональной нагрузкой, суть которой заключается в практической реализации задач и функций исполнительной власти в процессе управления или  регулирования в сферах экономической, социальной и административно-политической жизни. Соответственно своему специфическому, т.е. исполнительному, назначению эти  органы осуществляют повседневную деятельность исполнительного и распорядительного  характера.

Органы исполнительной власти являются носителями определённого  объёма государственно-властных (юридически-властных) полномочий. Эти полномочия выражаются, прежде всего, в издании исполнительными  органами правовых актов в пределах своей управленческой компетенции  и в обеспечении их исполнения имеющимися в их распоряжении организационными и юридическими средствами (включая  средства административного, т.е. внесудебного, принуждения). Наличие определённого  объёма юридически-властных полномочий, выражаемых вовне, т.е. за пределами  данного органа, - наиболее существенный элемент компетенции органов  исполнительной власти.

Издаваемые исполнительными  органами правовые акты не подменяют  собой акты законодательных и  судебных органов государственной  власти. С одной стороны они  подзаконны, ибо предназначены для  исполнения требований, содержащихся в законах. С другой стороны, правовые акты исполнительных органов отличаются от актов судебных органов, имеющих  преимущественно негативно-юрисдикционный характер, и не выражают присущие судебным органам функции и полномочия правосудия.

Исполнительные органы представляют собой разновидность государственных  организаций, в числе которых  действуют также государственные  учреждения и предприятия. Но последние  не являются носителями государственно-властных полномочий, не выполняют функции  по реализации исполнительной власти, поскольку представляют собой не органы государства, а соответствующим  образом организованные трудовые коллективы, основным назначением которых является создание материальных ценностей (например, завод), оказание тех или иных материальных услуг, наконец, осуществление социальных функций (например, больница, школа).

Сейчас предполагается ещё  более чётко разграничить функции  собственно управления и функции  оказания государственных услуг, которыми должны заниматься не органы исполнительной власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на началах  самоокупаемости. Данная позиция наглядно свидетельствует о том, что в  отличие от органов исполнительной власти подобные образования непосредственно  от имени государства не выступают, что и лишает их возможности юридически властвовать вовне (государственная  власть и самоокупаемость - не тождественные  категории).

На существующих сейчас государственных  предприятиях и в государственных  учреждениях так же в определённом объёме функционируют те или иные управленческие звенья (администрация  завода), чья компетенция реализуется  в целях "самоорганизации", т.е. в интересах нормальной работы предприятия, учреждения. Именно в этих границах такие управленческие звенья обладают ограниченными юридически-властными  возможностями (например, ректор ВУЗа) (13, с. 89).

Следует учитывать, что в  стране действует множество общественных организаций, имеющих собственные  исполнительные органы, выражающие интересы и волю членов таких организаций. Их чисто внутриорганизационные  полномочия выводят их из числа органов  исполнительной власти в их государственно-правовом понимании.

Исполнительные органы также  представляют собой определённые трудовые коллективы, формируемые государством в соответствии с их целевым назначением  на базе определённой организационной  структуры. Имеется в виду внутреннее построение органа, предполагающее наличие  совокупности государственных должностей (штаты), распределение между ними обязанностей и ответственности, определение  полномочий каждого работника (должностного лица), занимающего соответствующую  государственную должность государственной  службы. Именно государственные служащие составляют сердцевину штатной характеристики органов исполнительной власти (исполнительных органов).

Органы исполнительной власти обладают оперативной самостоятельностью, границы которой устанавливаются  закреплённой за ними компетенцией; последняя  определяет основы правового положения  данного органа либо в нормах Конституции  РФ (например, Правительства РФ), либо в нормах конституций и уставов  субъектов РФ, либо в нормах федерального и регионального законодательства, либо, наконец, в нормах индивидуальных положений о них, утверждаемых в  установленном порядке. Компетенция  исполнительного органа выражает его  задачи, обязанности, полномочия и ответственность.

В её рамках исполнительные органы совершают юридически значимые действия, Выражающие их административную право- и дееспособность. В этом смысле наиболее показательны различные варианты нормотворческой (установление правил поведения), правоисполнительной (обеспечение  реализации законодательных и подзаконных  правил поведения) и правоохранительной (наблюдение за правильностью проведения в жизнь правовых норм) деятельности (10, с. 189).

Характеризуя исполнительные органы в целом, необходимо учитывать, что практически от их имени действуют  и, соответственно, представляют их в  конкретных управленческих отношениях должностные лица, сами по себе, естественно, исполнительными органами не являющиеся.

Каждый орган исполнительной власти имеет определённый для него действующим законодательством  территориальный масштаб деятельности, учитывающий особенности федеративного  устройства РФ.

Образование, организация  и ликвидация исполнительных органов  осуществляются в порядке, установленном  действующим законодательством  РФ и её субъектов, Президентом РФ, главами республик, входящих в состав РФ либо по представлению глав администрации  краёв, областей и т.п. соответствующими представительными (законодательными) органами власти.

Таковы наиболее общие  черты, совокупность которых позволяет  получить необходимое представление  об административной правосубъектности  органов исполнительной власти (исполнительных органов) или же органов государственного управления.

Орган исполнительной власти - это структурное подразделение  государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое  специально для повседневного функционирования в системе разделения властей  с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе руководства (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами  жизни общества.

Действие правовых актов управления

Правовые акты управления только тогда выполняют свою слу-жебную роль, когда они действуют, т.е. вызывают те юридические последствия, ради достижения которых они издаются (принимаются) исполнительными органами (должностными лицами). Имеется в виду либо нормативное  регулирование общественных отношений  в сфере государственного управления, либо создание системы административ-но-правовых отношений.

Действующим в указанном  смысле является акт, обладающий определенным правовым свойством, а именно -- юридической силой, под которой понимается его способность выступать в роли административно-правовой формы реализации исполнительной власти (государственного управления), т.е. полностью соответство-вать ее задачам и функциям. Данное условие в принципе считается соблюденным в любом случае издания правового акта, ибо на него распространяется презумпция действительности (правильности). Такая презумпция справедлива, поскольку имеются в виду во-леизъявления субъектов, осуществляющих государственную власть, выражающие его волю и интересы. Отсюда вытекает вывод: акт действует либо до истечения установленного срока его «жизни», либо до его официального изменения или отмены. Поэтому, как правило, право-вой акт приобретает юридическую силу с момента его издания или опубликования, если особо не оговорен иной порядок приведения его в действие (например, устанавливается определенный срок вступления его в юридическую силу).

Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года определен  порядок опубликования и вступления в силу актов Прези-дента и  Правительства Российской Федерации  и нормативных актов федеральных  органов исполнительной власти. Официальному обяза-тельному опубликованию подлежат все постановления и распоря-жения  Правительства, кроме актов или  их отдельных положений, со-держащих государственную тайну. Публикуются  они в течение де-сяти дней после дня их подписания в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации.

Нормативные акты Президента Российской Федерации вступают в  силу одновременно на всей территории страны по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты вступают в силу со дня их подписания. Семь дней -- срок вступления в силу актов Правительства Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан и т.п.; иные его акты вступают в силу со дня их подписания. Может быть установлен и иной порядок вступления в силу названных правовых актов.

Нормативные акты федеральных  органов исполнительной власти, имеющие  межведомственный характер, затрагивающие  статус физи-ческих и юридических  лиц и прошедшие государственную регистра-цию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обя-зательному официальному опубликованию (кроме содержащих госу-дарственную тайну) в газете «Российские вести» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных ак-тов этих органов. Правовые акты названных органов, не опубликован-ные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу. Вступление же их в силу определяется исте-чением десяти дней после дня их официального опубликования, если ими не устанавливается другой порядок вступления их в силу .

Важное значение для механизма  действия правовых актов имеют установленные процедуры, в рамках которых осуществляется их под-готовка, издание и вступление в законную силу. В данном случае ак-цент должен быть сделан на подготовке проектов актов, их обсуж-дении, визировании и правовой экспертизе, процедуре принятия, подписания и т.п. За такого рода процедурами можно проследить на примере подготовки и издания постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации.

Так, Законом о Правительстве  Российской федерации предусмот-рен  круг вопросов, решения по которым  принимаются исключительно на его  заседаниях (коллегиальность); установлено, что на его заседа-ниях решения  принимаются большинством голосов  членов Прави-тельства, а в неотложных случаях от имени Правительства  распоря-жения по отдельным вопросам государственного управления издает его  Председатель, информируя об этом Правительство; что проекты постановлений и  распоряжений, внесенные в Правительство, пред-варительно рассматривают первые заместители и заместители Пред-седателя Правительства, а для разработки проектов решений Прави-тельства и  рассмотрения разногласий по ним  Правительство создает постоянные и временные комиссии и другие рабочие органы; что пос-тановления подписываются Председателем Правительства  или же по его поручению первым его заместителем, а распоряжения -- Предсе-дателем или его первым заместителем; что постановления  и распоря-жения вступают в силу со дня их подписания, если иное не предусмот-рено в этих актах; что постановления  публикуются в Собрании зако-нодательства Российской Федерации, а при необходимости  широкого и немедленного их обнародования  доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации (ст. 24--27, 29--30).

В соответствии с Регламентом  заседаний Правительства Россий-ской Федерации проекты решений по вопросам, включенным в план заседаний, вносятся руководителями центральных  федеральных орга-нов исполнительной власти, а также органов исполнительной власти субъектов федерации.

Проекты решений могут  направляться на согласование руководи-телям  центральных федеральных органов  исполнительной власти. За-местители  Председателя Правительства рассматривают  представлен-ные в Правительство  проекты решений, дают при необходимости  ука-зания о проведении их экспертизы и доработке. Для доработки проек-тов  решений Правительство или его  Президиум образуют рабочие группы из своего состава и представителей других государственных органов, научных  учреждений и общественных объединений.

Положением о подготовке проектов постановлений и распоряже-ний  Правительства Российской Федерации  предусмотрено, что пред-ложения  граждан, организаций и предприятий  о принятии правитель-ственных решений  направляются для предварительного рассмотрения соответствующим органам  исполнительной власти. Проекты решений  вносятся с приложением пояснительной  записки, содержащей необхо-димые обоснования  и прогнозы ожидаемых социально-экономических  и иных последствий их реализации. Проекты подлежат обязательному  согласованию с заинтересованными  органами законодательной (пред-ставительной) и исполнительной власти, государственными, общест-венными и иными организациями. После согласования они визи-руются руководителями указанных органов  и организаций. При раз-ногласиях  по проекту руководитель, готовящий  его для внесения в Правительство, должен провести обсуждение с заинтересованными  сторонами с целью поиска взаимоприемлемого  решения. Если таковое найдено не будет, к письму в Правительство  прилагается перечень разногласий.

Проекты решений Правительства  нормативного характера в обя-зательном  порядке согласовываются с Министерством  юстиции Рос-сийской Федерации.

Аппарат Правительства Российской Федерации (его соответству-ющий отдел) проводит анализ и экспертизу проектов и обоснований к ним, редакторскую доработку текста, согласование с  заинтересован-ными отделами аппарата и с Главным государственно-правовым уп-равлением Президента, а также  визирование проекта у руководителей  этих подразделений. К проекту решения  прилагается справка, в кото-рой  кратко излагается существо проекта  с аналитическими, справоч-ными и  другими необходимыми материалами. Срок на подготовку проекта решения  устанавливается, как правило, в  пределах до 10-ти дней.