История развития науки административного права

     Более совершенная система обладает такими объективными свойствами, которые постепенно убеждают специалистов в ее ценности и превосходстве. Чем больше система  охватывает знаний чем лучше она  приводит их в порядок, чем нагляднее  в плане понимания и запоминания  она показывает изучаемый ею мир  правовых явлений тем она совершеннее.

     Структурная дифференциация научного материала  на четыре основные части: догматическую, управленческое право, полицейское  право и право административной юстиции (контрольное право), - на мой  взгляд, является наиболее совершенной. Система научных знаний, отражающая в себе самой сущность систематизированных  административно-правовых явлений  на основе предметного (функционального) критерия дает наиболее полное, объемное и наглядное представление об административном праве, объективно и  более точно учитывает возникшие  в современной российской действительности новые управленческие и полицейские  реальности. [2, с.18]

     Таким образом, система науки административного  права  определяется содержанием и строится на основе внутренней связи, существующей между административно-правовыми институтами. Система науки административного права шире системы самой отрасли права, что обусловлено включение в науку знаний о наиболее общих категориях административного права, ее способностью систематизировать и интегрировать материал. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Развитие науки административного права в мировом контексте

     Любое общество и государство заинтересовано в успешном управлении своими социальными делами. Это дела публичные, отражающие общий интерес и потребности общества, государства и граждан в самосохранении и обеспечении своей жизнедеятельностью. Для этого приходиться организовывать, упорядочивать и регулировать поведение людей, деятельность государственных и социальных институтов, поддерживать общественный порядок. Иначе не наладить производства, не обеспечить развитие культуры, не помочь человеку в удовлетворении его потребностей и интересов.

     Если кратко оценить исторические аспекты данного явления, то можно заметить внимание к управлению уже в древнем мире. Поддержание порядка и обеспечение послушания подданных, благоустройство, организация войска, сооружение дорог и каналов не случайно отвлекали большие силы в Египте, Греции и Риме.

     Шли десятилетия и столетия, и соответственно историческим эпохам менялись управленческие функции и способы, средства их осуществления. Причем тут трудно выделить какую-либо однолинейную закономерность. Даже в рамках одного исторического периода объем и методы управления, построение и удельный вес административного аппарата отнюдь не совпадали в различных государствах [6, с.9-10].

     Таким образом, административное право как отрасль права, прошла довольно длительное историческое преобразование и является одной из древнейших отраслей права. В каждом государстве данная отрасль развивалась по своему специфическому пути. Однако начало развитию науки административного права было положено только вначале XVI века в старейшей науке о финансах, экономике, хозяйстве и управлении – камералистике. При этом наука административного права также прошла свой специфический путь развития, пусть и короче, чем отрасль административного права. 
 

1. Истоки науки административного права

     Начало развития науки административного права положила, как уже отмечалось, камералистика (от позднелат. сamera – дворцовая казна ) – наука о хозяйстве, финансах, экономике, управлении (так называемая старая камералистика). Корни этой старейшей науки уходят в XVI столетие. Повышенная потребность в финансах для содержания двора (государства), чиновничества и военных, а также развитие меркантильной экономической политики выступили главными причинами становления научных знаний и представлений в областях, изучаемых камералистикой.

     Камеральная наука (которая считалась в ту эпоху также полицейской наукой) выработала свой инструмент изучения управления, его структурную организацию и процесс совершенствования. Будучи политической по сути, камеральная наука учитывала также учение об экономике и о государственных финансах. На созданных теоретических основах возникла и новая наука административного права [5, с.76].

     Г. Обрехт (1547-1617) в сочинении «Пять различных секретов политики при определении на службу, содержании и увеличении хорошей полиции» (1612) составил проект всеобщей программы управления, в которой в качестве предмета управления впервые были  показаны общественные отношения и взаимоотношения индивидуумов с государством, управленческими органами, полицейскими учреждениями [7, с. 12-13].

     Постепенно  предмет науки развивался и включал  в себя все новые и новые  области познания. Так в XVIII веке появилась полицейская наука, представлявшая комбинацию из описаний управленческих дел и различных инструкций и практических указаний по осуществлению административных действий. Полицейская власть понималась как осуществление заботы о благосостоянии общества и практически до начала XIX века назначением полицейской государственности считалось обеспечение счастья граждан, безопасности и благосостояния. Соответственно с термином «полиция» отождествлялось внутреннее управление. В этом широком значении данный термин вошел в законодательство [8, с.58].(Юридический журнал Телятицкая Т.В.)

     С развитием управления в важную правовую отрасль постепенно превращалось и административное право. Оно вырабатывало свою терминологию и создавало специальные правовые нормы, системы категорий, устанавливало формы и методы деятельности. Одновременно административное право представлялось и в качестве самостоятельной юридической дисциплины, которая стала предметом отдельной юридической доктрины. В процессе дальнейшего развития камералистики происходило одновременное обособление входящих в нее дисциплин. Наиболее значимым в деле формирования самостоятельной науки административного права явилось выделение из камералистики полицейского права.

     После распада священной Римской империи нарождающийся ранний конституционализм создал важные предпосылки для обоснования и выделения самостоятельной административно-правовой науки в том виде, в котором она нашла свое современное понимание. Переход в XIX веке развитых европейских стран от аграрного хозяйства к индустриализации обусловил быстрое развитие населенных пунктов и их укрупнение. Концентрация больших групп людей на ограниченном пространстве уменьшала их возможность самообеспечения при удовлетворении своих потребностей. Следствие этого стала проведение глубоких социальных и экономических перемен, осуществление правовых реформ, развитие правоведения, законодательства, применения права, а также внедрения в практику государственного строительства и управления нормативных нововведений. Административное право в те годы развивалось соответственно общим тенденциям понимания и развития права, всей правовой системы и законодательства [7, с.18]. 

     Таким образом, с образованием государственно-правового правопорядка и новых общественных отношений началось формирование предпосылок для создания науки административного права. Данная наука развилась на основании наука камералистика и полицейская наука и первоначально развивалась как наука управления. 
 

2. Становление административно-правовой науки в конце XVIII-начале XIX века

     Административное право отделилось от науки государственного права в качестве самостоятельной части дисциплины публичного права в результате длительного и противоречивого процесса развития. Предпосылкой выделения нового административного права послужило появление уже в XVII-XVIII века новой кадровой профессиональной категории, то есть чиновников.

       Однако до того как соответствующие предпосылки привели к развитию специфической административно-правовой науки, основы ее развития были заложены в трудах Р. Фон Моля и Л. Штейна. Особую роль в данном процессе развития сыграли работы Р. Моля «Государственное право королевства Вюрттемберг» (1829-1831) и «Науки о полиции по принципам правового регулирования» (1832-1833). В первом произведении было исчерпывающе представлено вюрттембергское административного право того времени. Ученый сделал попытку разграничить государственное и административное право; соответственно и книга имела разделы, посвященные «государственному праву» и «административному праву». Однако в его трудах научная разработка важнейших на то время проблем отставала от чистого описания соответствующей материи. На создание научного обоснования причин выделения предмета науки административного права и были направлены усилия представителей западноевропейской науки того времени [7, с.21]. Однако в работах Р. Моля просматривались лишь нечеткие черты административно-правовой науки как таковой. Его заслуга состоит лишь в заложении фундамента науки административного права, которую развивали множество других ученых-правоведов.

     В конце XVIII в. и почти на всем протяжении XIX столетия появилось множество интересных работ, посвященным вопросам управления. Французские ученые как бы подхватили эстафету камералистов, а труды по управлению писали администраторы, политики, журналисты, преподаватели университетов. Наиболее интересными авторами были например: Ж. Пеше («О полиции и муниципалитетах», 1789г.), Ч.-Ж. Боннен («Принципы государственного управления», 1812г.), Ж. Имберт («Административные нравы», 1825г.), А. Вивьен («Очерки об администрации», 1845г.), А. Шардон («Административная власть», 1912). В этих и других работах преобладало представление о таком управлении, которое регламентировано законом, то есть правовые представления об администрации преобладало над прочими. Административное право «одержало победу» над наукой управления. Вместе с тем наука государственного управления заняла определенное место в общей теории административного права.

     Новые социально-экономические условия, сложившиеся после революционного движения в Германии 1848-1849 гг., существенным образом отразились на формировании важнейших научных представлений о сущности управления, его задачах, целях и организации управленческой деятельности в середине XIX столетия. В то время выдвигались требования по развитию догматики публичного права и его реализации на практике, а также по разделению государственного и административного права. Особо подчеркивал это требование К. фон Гербер, утверждавший, что административно-правовые предписания не должны служить простым приложением к государственному праву.

     Параллельно развитию государственного права развивалась и область административного права. Укреплению мысли о необходимости тщательной научной разработке принципов административных действий содействовало то, что понятие правового государства было ограничено в соответствии с требованием подвести административную деятельность под власть закона. Такое  ограничение понятия правового государства появилось, например, в вышедшей в 1864 году монографии О. Бэра «Правовое государство». По его мнению, правовое государство может быть достигнуто только тогда, когда публичное право будет установлено законом, а само управление подчинено судопроизводству.

     Внутри административно-правовой науки в те годы конкурировали между собой два направления в развитии административного права.

     Представители государственно-правового, т.е. политического, направления (научно-государственного метода), используя в методическом плане достижения полицейской науки, пытались привнести в сферу науки государственного права управленческой категории, т.е. материю, составляющую предмет управления. Целью подобного подхода в развитии науки административного права являлось полное описание реального функционирования управления в различных отраслях государственной деятельности. Правовые нормы, регулирующие соответствующие области управленческой деятельности, были сгруппированы в зависимости от предмета и целей управления и относительно этого получили свое научное объяснение. Таким образом, научно-государственные метод основывался на достижениях науки управления и состоял в необходимости ее дальнейшего строительства. Этот метод исходил из анализа отдельных отраслей управления и объяснял относящиеся  к ним правовые установления, не создавая при этом внутреннего единства административного права и соответственно не представляя его в качестве разнообразного позитивного правового материала, требующего систематизации и кодификации.

       Научно-правовой метод (юридический) распространялся на сферу исследования административно-правовых вопросов. При этом использовались достижения сравнительно-правового подхода. Юридический метод был направлен на создание административного права путем выявления присущих ему собственных правовых институтов, он способствовал всестороннему познанию административной жизни и на этой основе приданию ей правового порядка [5, с.82-83].

     Этот метод стремился познать сущность правовых институтов, проникнуть в их глубину и систематизировать их. В итоге юридический метод выработал понятия «система» и «общее учение» административного права, которые, в свою очередь, обосновывали самостоятельность правовой дисциплины и обеспечивали её дальнейшее развитие.

     Важной новой чертой в административном праве стало установление контроля над административной властью через уголовные и гражданские дела. В буржуазном правовом государстве были созданы возможности (правда, пока ограниченные) для участия в суде частного лица в качестве равноправной стороны против государственной власти (администрации, управления) в случае злоупотребления ею или проявлении небрежности при реализации властных управленческих функций. Санкцией могло служить наказание или возмещение убытков.

     Немногим позже в западноевропейских странах была создана система административных судов, в которых можно было обжаловать решения (действия, мероприятия) административной власти. Возникновение административных судов преследовала цель создания повышенной правовой защиты граждан от произвола государственной администрации. В странах Западной Европы начиная учреждались административные суды или квазисудебные органы: В Швеции, например, административные суды были созданы в 1909 году.

     В эти же годы продолжало свое быстрое развитие муниципальное самоуправление. Значение его было велико, так как оно непосредственно затрагивало интересы граждан, проживающих на определенной территории (например, в городах). В отличие от государственного муниципальный (коммунальный) уровень управления, основывающийся на местных управленческих органах в городах и сельской местности, был сильнее связан с учреждениями социального благосостояния, т.е. социальная управленческая деятельность местных органов была заметной и приносила реальный результат. На местном уровне предпринимались также попытки создать гарантии соблюдения законности при помощи таких правовых средств, как выступление в суде против административной власти и обжалование ее решений [7, с. 24-25].