Глава местного самоуправления

      Не  вызывает сомнения, что статус главы муниципального образования в значительной степени определяется принятой в муниципальном образовании и зафиксированной в его уставе структурой органов местного самоуправления. Не останавливаясь отдельно на каждой возможной в условиях Федерального закона модели организации органов местного самоуправления, в силу прежде всего практической заинтересованности, ограничимся рассмотрением статуса главы муниципального образования в условиях, если: а) в поселении глава избирается представительным органом из своего состава; б) представительный орган муниципального района состоит из глав поселений и из депутатов представительных органов поселений, избранных в соответствии с равной нормой представительства; в) председатель представительного органа муниципального района избирается представительным органом района из своего состава. Первого условия достаточно для того, чтобы статус главы поселения приобрел комплексный характер: глава является депутатом представительного органа и высшим должностным лицом городского или сельского поселения. Если выполняются одновременно два первых условия, то статус главы муниципального образования усложняется: он приобретает также полномочия депутата представительного органа муниципального района.

      Юридически возможна и нередко встречается на практике правовая конструкция, при которой комплексный характер статуса лица, занимающего должность главы поселения, наиболее выражен. Это происходит в случае, если депутаты представительного органа муниципального района своим председателем избирают не депутата одного из по селений, выбранного в районный представительный орган по норме представительства, а главу какого-либо из поселений. В этом случае глава муниципального района является одновременно членом представительного органа поселения, членом представительного органа муниципального района и главой двух муниципальных образований. Так, в Ленинградской области 10 из 17 глав муниципальных районов одновременно являются главами городских поселений, образованных на территориях городов - административных центров соответствующих муниципальных районов, и в одном муниципальном районе глава муниципального образования одновременно возглавляет одно из крупных сельских поселений12.

      В конце 2005 г., когда на территории Ленинградской  области формировались представительные органы муниципальных районов, в пользу такого институционального решения приводились различные аргументы, из которых стоит упомянуть два. В первую очередь инициаторы этой идеи говорили о том, что оплачивать работу и содержать аппарат для одного главы дешевле, чем для двоих. Второй аргумент носил политический характер: принимался во внимание негативный опыт прошлых лет, когда руководители района и города нередко оказывались втянутыми в длительные конфликты и противоборство друг с другом. Фигура "общего" главы муниципального образования была призвана служить гарантом, обеспечивающим предотвращение возникновения конфликтных ситуаций между властью муниципального района и властью крупнейшего городского поселения. Время, прошедшее с начала 2006 г., показало, что эти соображения в целом себя оправдали и возможность замещения одним лицом должностей глав двух муниципальных образований разного уровня - одно из преимуществ Федерального закона.

      В таких обстоятельствах лицо, занимающее должность главы муниципального района, вправе выбрать любой из четырех мандатов для осуществления полномочий на постоянной основе (депутата поселения, депутата муниципального района, главы поселения и главы муниципального района). Полномочия по другим мандатам будут осуществляться на непостоянной основе.

      Возможен  вариант, при котором такой глава  муниципального района все свои полномочия в обоих муниципальных образованиях осуществляет на непостоянной основе13.

      Статус  главы муниципального образования  будет комплексным в любом случае, однако выполнение означенных условий порождает уникальную ситуацию, при которой одно лицо становится носителем важнейших полномочий одновременно в двух муниципальных образованиях.

      Итак, наличие главы муниципального образования  в системе должностных лиц местного самоуправления является обязательным. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

1.2. Порядок занятия  должности главы  муниципального образования

      Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает несколько вариантов занятия должности главы муниципального образования. Один из этих вариантов выбирает само муниципальное образование и отражает в своем уставе. Согласно ч. 2 ст. 36 Закона глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

      1) избирается на муниципальных  выборах либо представительным  органом муниципального образования  из своего состава;

      2) при избрании на муниципальных  выборах либо входит в состав  представительного органа муниципального  образования с правом решающего  голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

      3) при избрании представительным  органом муниципального образования  исполняет полномочия его председателя;

      4) не может одновременно исполнять  полномочия председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации;

      5) в случае формирования представительного  органа муниципального района  в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона (т.е. не прямыми выборами, а делегированием - об этом говорилось выше) исполняет полномочия его председателя.

      Итак, первый вариант позволяет избрать  главу муниципального образования  посредством прямых выборов, т.е. населением. Кем дальше будет глава, какую  должность займет - председателя представительного органа или главы местной администрации, можно предрешить уставом муниципального образования. Однако в уставе можно оставить выбор за самим главой муниципального образования - хочет ли он быть председателем муниципального "парламента" или главой местного "правительства". Как показывает практика, избранный населением глава муниципального образования чаще предпочитает должность главы местной администрации. Это понятно, поскольку тогда под его началом находятся весь муниципальный аппарат, муниципальные служащие, а на скромное число муниципальных депутатов он найдет средства воздействия. Кстати, если избранный прямыми выборами глава захочет стать председателем представительного органа, в этом есть одна "неловкость" - депутаты как бы получают готового председателя, их мнение о кандидатуре не имеет никакого значения, даже когда они настроены против него14. Такой вариант использовался при реформировании местного самоуправления после 1993 г., и тогда было немало конфронтаций между главой и депутатами.

      Второй  вариант заключается в том, что население избирает депутатов представительного органа муниципального образования, а этот орган из своего состава избирает главу муниципального образования, он же автоматически становится и председателем представительного органа; но глава муниципального образования не может в этом случае стать главой местной администрации, последний будет приглашен на должность по контракту.

      Таким образом, по общему правилу Закон  не просто разрешает, но даже обязывает  главу муниципального образования  быть одновременно либо председателем представительного органа, либо главой местной администрации. Но Закон запрещает одному и тому же лицу, ставшему главой муниципального образования, совмещать должности председателя представительного органа и главы местной администрации. Это напоминает "разделение властей" на муниципальном уровне.

      Однако  установленные Законом ограничения  не распространяются на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Иначе говоря, в сельском поселении, тем более в относительно небольшом, допустимо соединить в одном лице функции главы муниципального образования, он же одновременно и глава местной администрации, и председатель представительного органа.

      В муниципальном образовании, где  представительный орган может не избираться, т.е. в поселении с числом избирателей менее 100 человек, выборы главы могут происходить на сходе.

      В муниципальных районах, где представительный орган не избирается населением, а  формируется из представителей поселений, глава муниципального образования  без вариантов является председателем представительного органа15.

      Срок  полномочий главы муниципального образования  не может быть менее двух и более  пяти лет и начинается со дня вступления в должность, которое происходит в течение двух недель после выдачи главе избирательной комиссией муниципального образования удостоверения об избрании на должность или о принятии соответствующего решения представительным органом муниципального образования. Порядок вступления в должность главы муниципального образования определяется либо в уставе муниципального образования, либо в правовом акте представительного органа.

      Полномочия  главы прекращаются в связи с  окончанием соответствующего срока  и избранием нового главы муниципального образования.

      Возможно  досрочное прекращение полномочий главы. Согласно ч. 6 ст. 36 Федерального закона 2003 г. полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случаях:

      1) смерти;

      2) отставки по собственному желанию;

      3) отрешения от должности в соответствии  со ст. 74 настоящего Федерального закона (т.е. отрешения от должности главой исполнительной власти субъекта РФ);

      4) признания судом недееспособным  или ограниченно дееспособным;

      5) признания судом безвестно отсутствующим  или объявления умершим;

      6) вступления в отношении его  в законную силу обвинительного приговора суда;

      7) выезда за пределы Российской  Федерации на постоянное место  жительства;

      8) прекращения гражданства Российской  Федерации, прекращения гражданства  иностранного государства - участника  международного договора Российской  Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

      9) отзыва избирателями;

      10) установленной в судебном порядке  стойкой неспособности по состоянию  здоровья осуществлять полномочия  главы муниципального образования;

      11) досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа;

      12) преобразования муниципального  образования, осуществляемого в  соответствии с ч. 3, 4-7 ст. 13 настоящего Федерального закона, а также в случае упразднения муниципального образования;

      13) утраты сельским поселением статуса  муниципального образования в  связи с его объединением с  городским округом;

      14) увеличения численности избирателей  муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

      Считать этот перечень исчерпывающим нет  оснований. Федеральный закон 2003 г. (ч. 6 ст. 40) гласит, что выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, депутатами законодательных собраний субъектов РФ, занимать иные государственные должности Российской Федерации, ее субъектов, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы. Выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа данного муниципального образования, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом.

      Хотелось  бы обратить внимание на одно условие  несовместимости мандата главы  муниципального образования. Часть 7 статьи 40 Федерального закона определяет, что  осуществляющие на постоянной основе свои полномочия депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

      Распространяется  ли данное ограничение на главу муниципального образования, который избран представительным органом из своего состава?

      Часть 1 статьи 2 Федерального закона определяет понятия «должностное лицо местного самоуправления» и «выборное должностное лицо местного самоуправления». Должностное лицо местного самоуправления - это выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. При этом выборным должностным лицом признается только должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.