Глава местного самоуправления

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлены судебные гарантии для главы муниципального образования или главы местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации был принят акт об отрешении от должности. Глава муниципального образования или глава местной администрации вправе обжаловать указанный акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Федеральным законом определен также срок рассмотрения судом жалобы и принятия по ней решения. Этот срок не должен быть более 10 дней со дня подачи такой жалобы.

Важно отметить, что в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (п.6 ст.32) гражданин Российской Федерации, замещавший должность главы муниципального образования и отрешенный от этой должности высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с данным обстоятельством.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также предусматривается и возможность временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут быть временно возложены на органы государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях:

а) если в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы местного самоуправления отсутствуют и (или) не могут быть сформированы;

б) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30% собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального и регионального бюджетов в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

в) если при реализации полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления допускается установленное соответствующим судом нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов.

Федеральным законом установлены ограничения на исполнение отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, не могут быть временно возложены на региональные органы государственной власти, следующие полномочия органов местного самоуправления:

принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;

установление структуры органов местного самоуправления;

изменение границ территории муниципального образования.

Решение о временном возложении на органы государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий принимается главой исполнительной власти региона. Основанием для принятия такого решения является обращение представительного органа местного самоуправления или решение законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, принимаемое квалифицированным большинством - не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов.

В случае если при реализации полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления допускается установленное соответствующим судом нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, решение о временном осуществлении региональными органами исполнительной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Следует также отметить, что решения органов государственной власти субъекта РФ по данной проблеме могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее 10 дней со дня ее подачи.

Удаление

Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 11. Т. 1. – М.: Юрист, 2011. – С. 896-900.

Институт удаления главы муниципального образования в отставку, введенный в российское законодательство о местном самоуправлении чуть более года назад, практически с первых дней начал использоваться на практике. Естественно, случаи применения соответствующей нормы исчисляются не сотнями, но серьезность правовых последствий предполагает необходимость тщательного анализа правовой нормы и правоприменительной практики.

Статьей 74.1 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1][1] в редакции Федерального закона от 07.05.2009г. №90-ФЗ[2][2] (далее – Федеральный закон) предусмотрен институт удаления главы муниципального образования в отставку. Право принятия решения об удалении главы муниципального образования предоставлено представительному органу муниципального образования по инициативе не менее чем одной трети его депутатов либо высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 74.1 Федерального закона удаление главы муниципального образования происходит в следующем порядке:

1. выдвижение инициативы удаления в отставку депутатами представительного органа муниципального образования (должна быть выдвинута не менее чем одной третью от установленной численности депутатов, внесена в виде обращения с приложением проекта решения представительного органа) или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации;

2. уведомление о выдвижении инициативы главы муниципального образования и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не позднее дня, следующего за днем внесения обращения в представительный орган;

3. учет мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации при рассмотрении обращения;

4. рассмотрение инициативы не позднее одного месяца со дня поступления обращения депутатов;

5. решение представительного органа считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа;

6. при рассмотрении и принятии решения об удалении главы муниципального образования в отставку должны быть приняты обеспечены:

- заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа и с проектом решения представительного органа;

- предоставление главе муниципального образования возможности дать депутатам представительного органа объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для удаления в отставку;

7. в случае несогласия с решением представительного органа глава муниципального образования вправе в письменном виде изложить особое мнение;

8. решение представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку подлежит официальному опубликованию не позднее чем через пять дней со дня его принятия (в соответствующих случаях – с особым мнением главы муниципального образования).

Удаление в отставку является механизмом ответственности главы муниципального образования, что следует, в частности, из включения ст. 74.1 в главу 10 Федерального закона, объединяющую нормы об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. При этом, как следует из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, удаление в отставку, как мера ответственности, должна отвечать принципу соразмерности степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов (например, постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16.10.1997г. №14-П).

Федеральный законодатель в ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона предусмотрел три основания удаления главы муниципального образования в отставку:

1. решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий в виде просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающая 30% собственных доходов бюджета в отчетном году, или просроченной задолженности по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном году, при условии выполнения обязательств бюджетов другого уровня; либо в виде нецелевого расходования бюджетных средств или нарушения Конституции РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов, установленного судом, при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местному бюджету;

2. неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

3. неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его отчета перед представительным органом, данная два раза подряд.

Анализ имеющейся практики применения института удаления главы муниципального образования в отставку свидетельствует, что наибольшее количество споров возникает в случае применения второго основания – неисполнения в течение трех и более месяцев обязанностей главы муниципального образования. Данная формулировка, с учетом отсутствия сложившейся единообразной правоприменительной практики и официальных разъяснений применения данного положения, создают основу для использования рассматриваемого механизма в целях решения конфликтных ситуаций между главой муниципального образования и представительным органом муниципального образования в пользу последнего.

Так, например, в Курской области решением Льговского Городского Совета депутатов от 30.09.2010г. №89 «Об удалении в отставку Главы города Льгова Новикова Николая Владимировича» глава города удален в отставку за неисполнение им в течение трех месяцев полномочий по подписанию и обнародованию решений, принятых Льговским Городским Советом депутатов.

Таким образом, основанием для принятия решения об удалении в отставку явилось неподписание одобренных в ранее принятой редакции трех решений представительного органа. При этом, остальные нормативные правовые акты, принятые Льговским городским Советом, Глава г. Льгова своевременно подписывал и обнародовал, все остальные свои полномочия исполнял надлежащим образом, по крайней мере, у депутатов представительного органа претензий по иным полномочиям не имелось.

Как показывает анализ ситуации, глава муниципального образования, отказавшись подписывать решения представительного органа, одобренные в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности его депутатов, нарушил положения ч. 13 ст. 35 Федерального закона и соответствующее положение устава муниципального образования. Согласно указанным нормам, если при повторном рассмотрении нормативный правовой акт одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию. Таким образом, в рассматриваемой ситуации глава муниципального образования имел безусловную обязанность подписать и обнародовать правовые акты, принятые представительным органом. Очевидно, что ни Федеральный закон, ни устав муниципального образования, не предусматривают возможности повторного отклонения нормативного правового акта, даже в случае его противоречия федеральному законодательству, законодательству субъекта Российской Федерации или уставу муниципального образования: в таком случае глава муниципального образования вправе лишь после подписания и обнародования решения, оспорить его в судебном порядке. Таким образом, вне зависимости от соответствия или несоответствия решений представительного органа законодательству, отказ от их подписания после одобрения в ранее принятой редакции квалифицированным большинством голосов (после преодоления представительным органом вето главы) является нарушением указанных положений Федерального закона и устава.

Однако, неподписание и необнародование решения представительного органа в данном случае следует квалифицировать как бездействие главы муниципального образования, незаконность которого должна быть установлена решением суда: в соответствии с п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009г. №2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). В силу ст. 78 Федерального закона, бездействие главы муниципального образования может быть обжаловано в суд в установленном законом порядке; суд, установив, что при принятии нормативного правового акта представительным органом соблюдены требования закона о порядке принятия и одобрения в ранее принятой редакции соответствующего правового акта, вправе принять признать бездействие незаконным и обязать главу муниципального образования подписать и обнародовать нормативный правовой акт в определенный срок.