Адміністративна юстиція в україні

Наступний розвиток показав, що практика прагнула перетворити Бюро скарг  в органи по розслідуванню і вирішенню  скарг і не задовольнялася “направляючою  функцією” бюро. Це прагнення знайшло  відбиток у постанові ВЦВК від  30.06.1921 р.,  в  якій, зокрема, говорилося: “… скарги і заяви, як загальне правило, проходять через місцеві Бюро і вирішуються по можливості на місці...”. В Інструкції РКІ прямо говорилося, що “всі скарги, що надходять до Бюро, вирішуються цими ж Бюро  по суті, за винятком скарг на рішення виконкомів, які для скасування відповідних оскаржених дій направляються до губвиконкомів”. Протягом декількох років Бюро скарг функціонували не тільки як органи, що відали прийомом скарг і заяв (як загального, так і приватного характеру), але й як органи, “що проводять розслідування і вирішення скарг”. Проте аналіз зазначених нормативних актів дозволяє зробити висновок, що поряд із безумовно позитивними (відділення бюро від органів адміністрації, колегіальність у винесенні рішень, процесуальна форма розгляду скарг), в них містилися положення, які не дозволяють назвати Бюро скарг і заяв адміністративними судами. Насамперед, підставою для такого висновку є регламентований у зазначених актах порядок їх створення і склад. Так, у п. 2 Положення “Про місцеві відділення Центрального бюро скарг і заяв”, затвердженого згаданою постановою НКДК, було регламентовано, що “місцеві Бюро скарг при губернських контрольних відділеннях створюються як самостійний підвідділ, на чолі якого ставиться спеціальний завідуючий із числа осіб, яких рекомендують місцеві партійні, фахові організації, а у випадку відсутності  таких – із числа осіб, що відповідають вимогам партійних і фахових організацій. Для особистої участі в роботі Бюро завідуючий обов'язково запрошує представників місцевих робітничих і селянських організацій”[27]. Цілком очевидно, що при такому механізмі формування Бюро ігнорувалися принципи незмінюваності, незалежності, належної фахової підготовки членів Бюро, змагальності при розгляді і вирішенні скарг. Недостатньо чітко було визначено коло оскаржуваних дій адміністративних органів. Так, відповідно до пункту 5 Постанови НКДК “Про Центральне бюро скарг і заяв”, однією з підстав для оскарження визнавалась “неузгодженість оскаржуваних дій…із загальними напрямками політики  центральної  влади”[28]. Наприкінці 1924 р. Бюро скарг, які знаходились осторонь від так званих органів активного управління, були закриті. Процес перетворення  Бюро  скарг  в  адміністративні суди так і не завершився.

Таким чином, аналізуючи законодавство  даного періоду і його інтерпретації  в юридичній літературі, можна  дійти до висновку, що інститут адміністративної юстиції не був далекий Радянській державі перших років, тим більше, що форми контролю за законністю у сфері державного управління складалися в СРСР не цілком за західними зразками, а наповнювалися класовим змістом.

На жаль, із середини двадцятих  років відношення до проблеми адміністративної юстиції почало змінюватися. Даний інститут розглядався в радянській юридичній літературі того періоду насамперед  як неприйнятна форма реалізації права громадян на оскарження неправомірних дій і актів  органів управління. У вже згадуваній статті Є. Носова вказувалося: “Інститут адміністративної юстиції, що узаконив стан спору і чвари між трудящими й  адміністрацією, органічно далекий радянському праву”. У наступні роки все  більш  твердо стала складатися думка про адміністративну юстицію, як про  чисто буржуазний інститут, що в радянській державі, де “права й інтереси громадян захищаються і гарантуються всією системою соціалістичних суспільних відносин через солідарність інтересів держави і громадянина”[29],   цілком  не  застосовується.

Радянські юристи, якщо і наполягали на розширенні судового розгляду адміністративних справ, то в межах існуючої судової системи. Аргументація зводилася до вказівок на небажаність розширення судового апарату, збільшення кількості необґрунтованих скарг, необґрунтованих тверджень про те, що “в соціалістичній державі бажання скаржитися – привілей нетрудових елементів”. Так, в аналізованій нами праці Є. Носова вказувалося, що “для трудящих проблема захисту їх прав у взаємовідносинах з адміністрацією  взагалі не існує, тому що адміністрація і так бачить сенс свого існування в тому, щоб надавати трудящим всі права і блага”[30].

Як аргумент проти адміністративної юстиції зазначалося “незручність існування декількох юрисдикційних інстанцій для громадян, що звикли до народних судів як до найбільш близьких до населення установ, складність при розмежуванні компетенції загальних і адміністративних судів, що породжує тяганину й обмеження цивільних інтересів, а також сформовані традиції розгляду  справ  загальними  судами”[31].

Протягом понад десяти років (1924 – 1937) законність у сфері управління забезпечувалася тільки встановленням  державного, відомчого і громадського контролю. Спеціальних органів, які б використовувалися для вирішення адміністративних спорів, у цей період створено не було.

У 1937 р. законодавець відніс до відання  суду значну категорію справ, що мають  адміністративно-правовий характер. Суд вперше став широко використовуватися для контролю за законністю в діяльності адміністративних органів. У період із 1937 р. до початку 60-х років суд діяв не стільки як інститут  вирішення адміністративних спорів, скільки як орган попереднього контролю адміністративних актів по стягненню недоїмок, штрафів тощо.

До цього суди розглядали лише деякі  спори адміністративно-правового характеру –  скарги на дії нотаріусів або судових виконавців.

З 1961 р.  розпочався  процес  розширення  меж  судового  контролю за діяльністю органів державного управління, причому основним напрямком даного розвитку більшість вчених-адміністративістів (Д.М. Чечот, Н.Г. Салищева) вважали подальше розширення с удосконалення контрольних повноважень загальних судів. Даний процес проявився в розробці, прийнятті й удосконаленні цивільного, трудового, земельного й адміністративного законодавства, що позначилося на розширенні можливостей судового оскарження адміністративних актів. Указ Президії Верховної Ради УРСР від 15.12.1961 р. “Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку” істотно змінив порядок порушення адміністративних справ – справи стали порушуватися, як правило, за скаргами зацікавлених осіб, зокрема, громадяни одержали право оскаржити в загальні суди постанови про  накладення  штрафів[32]. Цим же Указом було затверджено Положення “Про адміністративні комісії при виконавчих комітетах районних, міських, сільських, селищних рад народних депутатів Української РСР”, відповідно до якого адміністративні комісії при виконкомах районних, міських, сільських, селищних рад народних депутатів трудящих були включені до системи органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення.

Таким чином, законодавець  обережно вступив на шлях розширення судової юрисдикції в справах, що виникають з адміністративно-правових відносин. Указом Президії Верховної Ради УРСР від 12.04.1968 р. “Про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян” (у редакції від 04.03.1980 р.) були посилені адміністративно-процесуальні гарантії розгляду скарг, які подаються у відомчому порядку або через громадські організації[33].

Важливою передумовою розвитку інституту адміністративної юстиції в Україні було прийняття Кодексу про адміністративні правопорушення, яким до підвідомчості суду віднесені справи про адміністративні делікти, що характеризуються підвищеним ступенем  суспільної шкідливості, а також продуманий і деталізований механізм розгляду даних справ, винесення і виконання рішень по ним[34].

У переважній більшості наукових праць  вітчизняних адміністративістів 40 – 70-х років адміністративна юстиція продовжувала розглядатися  як  специфічно буржуазний  інститут. Правда, в 1956 р. М.Д. Шаргородський висловив думку про заснування органів адміністративної юстиції, але вона не одержала визнання і підтримки.  Лише в середині 60-х – на початку 70-х років термін “адміністративна юстиція” поступово увійшов у звичайний обіг, активізувалися загальнотеоретичні і галузеві дослідження судового контролю за законністю державного управління, правосуддя в адміністративних справах, адміністративної юрисдикції, тобто дослідження проблем, тісно пов'язаних із проблематикою адміністративної юстиції.

У квітні 1978 р. було прийнято Конституцію  УРСР, ст. 56 якої було передбачено, що “Громадяни УРСР мають право оскаржити дії  посадових осіб, державних і громадських  органів. Скарги повинні бути розглянуті  в  порядку і  у строки,  встановлені  законом.  Дії  посадових осіб, вчинені з порушенням закону, із перевищенням повноважень і які ущемляють права громадян, можуть бути у встановленому законом порядку оскаржені до суду. Громадяни УРСР мають право на відшкодування втрати, заподіяної незаконними діями державних і громадських організацій, а також посадових осіб при виконанні ними службових обов'язків”.

До впровадження в життя зазначених гарантій пройшло 10 років, і лише у  червні 1987 р., у часи перебудови, був  прийнятий Закон СРСР “Про порядок  оскарження в суд неправомірних  дій посадових осіб, що ущемляють  права громадян”[35], який став, на думку автора, найбільш важливою віхою в становленні і розвитку інституту судового контролю за діяльністю адміністративних органів – інституту адміністративної юстиції в радянський період. 

Предметом судового оскарження згідно з даним Законом були дії посадових  осіб, вчинені з порушенням закону, перевищенням повноважень, що ущемляють  права громадян, внаслідок яких: 1) громадянин незаконно позбавлений  можливості цілком або частково здійснювати  право, надане йому законом або іншим  нормативним актом; 2) на громадянина  незаконно покладений будь-який обов’язок.

Цим Законом було встановлено загальне право на оскарження в суд актів  і дій посадових осіб органів  державного управління. На основі його положень Цивільний процесуальний кодекс України був доповнений главою 31-А “Скарги громадян на рішення, дії або бездіяльність державних органів, юридичних або посадових  осіб  у  сфері  управлінської  діяльності”.

Г.Й. Ткач так пише про ці законодавчі  новели: “… у  Цивільно-процесуальний кодекс були включені окремі глави, присвячені регулюванню порядку розгляду справ про оскарження адміністративних актів. Проте перевага в здійсненні контролю за діяльністю адміністративних органів віддавалася вищим інстанціям, прокурорському нагляду, народному  контролю”[36]. Істотною хибою Закону від 30.06.1987 р. було те, що у відповідно до статті 1 суд могли бути оскаржені тільки одноособові неправомірні акти посадових осіб, а рішення і діяльність колегіальних органів державного управління оскарженню не підлягали. Прогалину було усунуто новим Законом СРСР “Про порядок оскарження в суд неправомірних дій органів державного управління і посадових осіб, що ущемляють права громадян” від 02.11.1989р.[37], яким був розширений предмет судового оскарження і визначено, що оскарженню підлягають дії органів державного управління і посадових осіб, тобто одноособові і колегіальні дії. Поряд із цим, названий Закон також не повною мірою надав можливість громадянам реалізувати своє право на судовий захист порушених прав, оскільки відповідно до нього громадянин мав право оскаржити тільки індивідуальні акти. Нормативні акти органів державного управління і посадових осіб не були включені законодавцем до предмету судового оскарження.

Таким чином, аналіз становлення і  розвитку інституту адміністративної юстиції в Україні (і в усьому Радянському Союзі), свідчить, що теорія і практика судового контролю йшла шляхом поступового розширення компетенції загальних судів по вирішенню адміністративних спорів. Радянська держава безумовно була стурбована забезпеченням законності у сфері державного управління. Інститут судового контролю за діяльністю адміністративних органів у СРСР, а потім і в суверенній Україні, розвивався і розвивається складним шляхом. Однак процес його становлення й удосконалення, на наш погляд, є одним з актуальних напрямків побудови в Україні правової держави. Досвід розвитку державності свідчить, що адміністративна юстиція так само, як і багато інших правових інститутів, що використовувалися і використовуються в зарубіжних державах, повинна мати місце в державі, заснованій на праві. 

Ідеї створення системи адміністративної юстиції перешкоджали ідеологічні догми і стереотипи, пануючі в тоталітарній державі, що супроводжувалося обґрунтуванням неможливості впровадження даного інституту цілою низкою причин, у тому числі загрозою значного розширення державного апарату, надходження в суд скарг неправового характеру та ін. Україна одержала у спадщину від Радянського Союзу систему, в якій адміністративні спори відносяться до відання загальних судів і розглядаються за правилами цивільного судочинства, а інші спори розглядаються в інстанційному порядку з дотриманням правил адміністративного процесу.

Конституція України, закріпивши принцип  поділу влади на законодавчу, виконавчу  і судову, поклала початок кардинальному  реформуванню системи органів правосуддя, у структурі якої передбачається створення поряд із господарськими інших спеціалізованих судів. До числа таких чинне  законодавство  віднесло й  адміністративні суди.

2.2. Особливості адміністративної юстиції в Україні в умовах здійснення судової й адміністративної реформ

Необхідно відмітити, що інтеграційні процеси на території колишнього СРСР спонукають уважно аналізувати  судові реформи в державах-республіках  колишнього СРСР, їх співвідношення (у  плані швидкості і характеру) з адміністративною і судовою  реформами в Україні, забезпечувати  обмін ідеями і досвідом. Судова система колишніх республік СРСР привертає значно меншу увагу дослідників, ніж інші державно-правові інститути (президента, законодавчої влади). Не втратило свого значення і порівняльно-правове вивчення інститутів адміністративної юстиції закордонних держав і України, але воно повинно отримати більш глибокий характер. До останнього часу подібні дослідження, як правило, обмежувалися інституціональними підходами (вивчалися інститути адміністративної юстиції, але не закордонні концепції адміністративного судочинства, організація адміністративних судів, але не поведінкові  орієнтації  суддів,  їх  соціальний  статус і установки).