Адміністративна юстиція в україні

Необхідно зауважити, що у деяких колишніх радянських республіках, національні парламенти вже прийняли закони про адміністративну  судову процедуру. Зокрема, ще у 1993 році, в Естонії було прийнято Закон  про адміністративну судову процедуру, що свідчить про значно дієвіші кроки  всіх гілок влади на шляху здійснення судово-правової реформи, намагання  якомога швидше наблизити власну правову систему до європейських стандартів;

• правовим наслідком вирішення органами адміністративної юстиції спорів у сфері управління є визнання адміністративним судом незаконними чи недійсними (або навпаки законними чи дійсними) прийнятих органами управління (посадовими особами) адміністративних актів чи вчинених ними дій (або бездіяльності).

Відомий вчений-адміністративіст Д.Н. Бахрах пропонує розрізняти адміністративну юстицію в широкому та вузькому розумінні. В широкому розумінні вона являє собою правосуддя, яке здіснюється на підставі звернень громадян з приводу законності дій органів управління та посадових осіб [14, с.53]. У вузькому розумінні, під адміністративною юстицією, вчений розуміє розгляд судами скарг громадян на акти посадових осіб (службовців) та органів управління [15, с.14].

Наведене  визначення, на наш погляд, видається  не зовсім вичерпним та повинно містити  вказівку на ще декількох принципових  аспектах. А саме:

1. Адміністративна юстиція – це система органів, які здійснюють свою діяльність в межах певного процесуального порядку;
2. В рамках цього процесуального порядку органи адміністративної юстиції розглядають скарги чи позови як фізичних так і юридичних осіб;
3. Наслідком розгляду скарг чи позовів в рамках цього процесуального порядку є визнання органом адміністративної юстиції незаконними чи недійсними (або навпаки законними чи дійсними) прийнятих органами управління, їх посадовими особами адміністративних актів чи вчинених ними дій або бездіяльності.

Таким чином, необхідно констатувати, що інститут судового захисту у справах за скаргами на неправомірні рішення, дії  чи бездіяльність органів державної  влади та їх посадових осіб потребує глибокого теоретичного і практичного  вивченння та осмислення, і врешті решт повинен сформуватись як самостійний  розділ сучасної української науки. Незважаючи на те, що в сучасний період окремі вчені та практики звертають  увагу на проблеми запровадження  адміністративної юстиції, цілісної теорії застосування цього інституту, як вже  зазначалось, поки що не має. З іншого боку, прийняття Конституції України, Закону України "Про судоустрій України", набуття Україною членства в Раді Європи, підготовка проекту Адміністративного  процесуального кодексу України, низка  інших факторів свідчать про те, що створення та функціонування в  Україні органів адміністративної юстиції є закономірним та не відворотнім  процесом.

Переконаний, що законодавче встановлення адміністративно-судової  форми захисту суб’єктивних публічних  прав, а також розвиток теорії і  практики адміністративної юстиції  в цілому стане одним із важливих правових засобів реалізації ефективної державної політики в сфері захисту  прав людини і громадянина.

1.2. Сутність  адміністративної юстиції в умовах  адміністративно-правової реформи  в Україні

Сучасний етап побудови механізму  правової держави в Україні, яка  б реально забезпечувала права  і свободи громадян, передбачає “забезпечення  можливості громадян використовувати  судову форму захисту своїх прав і інтересів від свавілля будь-яких адміністративних органів”[8]. Інститутом, який покликаний надати можливість подібного захисту повинен стати інститут адміністративної юстиції.

Звернення в суд з метою захисту  своїх прав і свобод, вирішення  конфліктів і спорів, в тому числі  і з керівництвом установ і  організацій, державних органів  в умовах правової держави представляє  собою звичайну норму поведінки  людей [11].

До того ж, на думку окремих українських  вчених, введення адміністративної юстиції, повинно бути однією з основних рис демократичної правової судової системи України.

Питання про запровадження інституту  адміністративної юстиції в Україні не є новим для історії держави та права нашої країни.

Законодавство короткочасного існування  самостійної Української держави  в 1917-1920 рр. не обходило своєю увагою питання, які пов’язані з адміністративно-юстиційним забезпеченням прав і свобод громадян. Конституція Української Народної Республіки 1918 р. встановила, що судова влада в рамках цивільного, кримінального та адміністративного законодавства здійснюється виключно судовими органами. При цьому адміністративно-юрисдикційна діяльність адміністративних органів обмежувалася законом.

В період гетьмана Скоропадського законодавче  закріплення отримало положення  у відповідності з яким Генеральний  Суд Української держави отримав  повноваження по розгляду адміністративних справ, а в період Директорії проект Основного Державного Закону УНР достатньо багато уваги приділяв саме адміністративній юстиції.

В 20-х роках також проводилися  законопроектні роботи з питання, яке  досліджується. Так, в 1921 р. Інститутом радянського права при МДУ був розроблений проект декрету про адміністративну юстицію РРФСР, а в 1922 р. ідентичний проект був підготовлений НКЮ УРСР. Ці проекти стали основою для розроблених згодом проектів Адміністративного кодексу і Положення про Верховний адміністративний суд та про обласні і губернські адміністративні суди республік. Однак, остаточно інститут адміністративної юстиції так і не отримав законодавчого оформлення.

Українська РСР, перебуваючи у  складі СРСР, 1978 р. прийняла Конституцію, в якій у ст. 56 передбачалося право  оскарження дій посадових осіб, державних  і громадських органів. Скарги повинні  бути розглянуті в порядку і в  строки, встановлені законом. Дії службових осіб, які вчинені з порушенням закону, з перевищенням повноважень і які ущемляють права громадян, можуть бути у встановленому порядку оскаржені в суді. Громадяни УРСР мають право на відшкодування шкоди, заподіяної незаконними діями державних і громадських органів, а також посадових осіб при виконанні ними службових обов’язків.

Закріплення порядку реалізації конституційного  права на оскарження відбулося лише з прийняттям у 1987 р. Закону СРСР “Про порядок оскарження в суд неправомірних дій службових осіб, які ущемляють права громадян”, який практично не застосовувався. Предметом судового оскарження згідно з цим Законом, були дії службових осіб, вчинені з порушенням закону, з перевищенням повноважень, що ущемляють права громадян, внаслідок яких: громадянина незаконно позбавлено можливості повно або частково здійснювати право, надане йому законом чи іншим нормативним актом; незаконне накладання на громадянина якогось обов’язку.

В 1989 р. був прийнятий новий закон  з ідентичною назвою, в якому передбачалася  можливість оскарження не тільки одноособових, але й колегіальних управлінських дій.

За часи незалежності Української  держави положення вищевказаного  закону були розвинуті з включенням до Цивільного процесуального кодексу (ЦПК) України 31 жовтня 1995 року глави 31- А. В даній главі хоча і були виокремленні пріоритети, щодо можливості оскарження колегіальних і одноособових управлінських рішень, але вона не створила ефективного перетворення правового поля, в якому змогли б дієво вирішуватися адміністративні  справи, з врахуванням всієї специфіки  останніх і не є джерелом адміністративно-правового  регулювання для інституту адміністративної юстиції.

Цивільна процесуально-правова  форма, яка обслуговує, перш за все, майнові відносини не в змозі  адекватно впорядковувати захисні  дії судових органів в сфері виконавчої влади.

Так в цивільному судочинстві встановлено  правило, згідно якого вирішуються  питання не про захист суб'єктивних прав, що виникли з цивільних, трудових, сімейних та інших правовідносин  шляхом їх встановлення і визнання, а лише про поновлення прав чи свобод громадян, закріплених Конституцією України, законами та іншими нормативно-правовими  актами й порушених суб'єктами оскарження під час здійснення ними управлінських функцій (роз’яснення Пленуму Верховного Суду України "Про практику розгляду судами справ за скаргами на рішення дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, юридичних, посадових і службових осіб у сфері управлінської діяльності, які порушують права та свободи громадян" від 3 грудня 1997 р. № 13).

Розділ 2. Розвиток адміністративної юстиції як інституту адміністративного права та адміністративної науки

2.1. Виникнення  та історичний розвиток адміністративної юстиції в Україні.

Процес  створення  і  розвитку  в Україні  різних  форм  правового  контролю за діяльністю органів державного управління, у тому числі інституту судового контролю, пов’язаний з низкою умов і обставин, що  прямо  або  побічно впливають  на  його  становлення.

У Россії інститут адміністративної юстиції активно вивчався, про що свідчить значна кількість наукових досліджень з цього питання. Були переведені на російську мову і видані найбільш вагомі праці французьких  і німецьких юристів, присвячені адміністративним судам. Російські юристи одностайно визнавали, що адміністративна юстиція існує лише в тих країнах, де адміністративно-правові скарги розглядаються спеціальними органами, “установленнями”, “адміністративними судами”, або принаймні   особливими відділеннями загальних судів.[1] Незважаючи на глибину і серйозність опрацювання теорії (цілей, змісту, організаційних форм, юридичної природи), історії адміністративної юстиції, вчені не запропонували практичної моделі організації і діяльності адміністративних  судів  у  Росії.

Необхідно відзначити, що царська Росія не знала розгалуженої і розвинутої системи адміністративної юстиції. З одного боку, вона характеризувалася елементарністю, а з іншого – невиправданою ускладненістю. Простота полягала в наявності  двох інстанцій, причому в деяких  випадках вища інстанція – 1-й Департамент Сенату – відігравала роль і першої, і останньої. Складність побудови системи виявлялася у великій кількості різноманітних “присутствій”. Необхідно відзначити, що чіткого  поділу  компетенції між “присутствіями” не існувало. 

Отже, першою інстанцією були губернські присутствія, які розглядали обмежене коло адміністративних справ (про податки, військову повинність, порушення  поліцейських постанов, із земських та городових справ)[2], а також повітові й міські поліцейські управління, губернські управління, губернатори та  генерал-губернатори.

Другою й останньою інстанцією був 1-й Департамент Сенату. У більшості випадків він розглядав справи  по першій інстанції, хоча в законі перелік справ, віднесених до його підсудності, також не був визначений детально. У результаті багато справ не проходили через присутствія, які були звичайною першою інстанцією. Це дало підставу російському адміністративісту І.Т. Тарасову стверджувати, що “1-й Департамент Сенату як вищий адміністративний суд в імперії є в нашому законодавстві немов би куполом без будинку і фундаменту, оскільки ні середніх, ні нижчих загальних судово-адміністративних інстанцій чи адміністративних судів не існує, а слабкі подоби цих судів, звичайно, не можуть заповнити цієї істотної прогалини”[3] .

Судового процесуального порядку  в органах адміністративної юстиції не було. Панував письмовий принцип, сенатори призначалися з “осіб перших трьох класів”, причому наявність у них практичного стажу й освіти не було потрібним. Слухання справи, як правило, відбувалося за участю представника зацікавленого міністерства (сторони), якому нарівні із суддями належало право вирішального голосу.

Варто звернути увагу на недостатність, в той період часу, законодавчої регламентації процесуальних форм оскарження рішень і дій адміністративних органів, порядку розгляду даної категорії справ. Деякі нормативні положення свідчать про тенденції найбільшого сприяння адміністративним органам у випадках, коли вони виступали стороною у справі. Наприклад, скарги на постанови адміністративних установ повинні були передаватися до вищих інстанцій через ті нижчі інстанції, дії яких оскаржувались. Наприклад, скарги на розпорядження міністрів передавалися в 1-й Департамент Сенату тільки через  дані  міністерства.

Однією з характерних рис  процесуальної діяльності органів  адміністративної юстиції в дореволюційної Росії була велика кількість правил, регламентуючих порядок подання скарг до кожної з адміністративних установ нижчих  інстанцій.[4]

Варто звернути увагу також і  на те, що важливі кроки у бік  побудови інституту адміністративних судів у Росії зробили політики та практичні діячі. Центральне місце у програмі П.А. Столипіна в 1906–1907 рр. займала всеосяжна адміністративна система – створення цілісної системи цивільної адміністрації й організація адміністративних судів. Реформі не призначено було здійснитися, і вирішення адміністративних спорів продовжували здійснювати губернські присутствія по крайових, земських, міських справах, військовій повинності, квартирним, промисловому податку, фабричним, гірничозаводським справам. Деякі з тих справ лише умовно можуть бути віднесені  до  адміністративної  юстиції.

Автор дисертації поділяє думку  О.М. Бандурки та М.М. Тищенка щодо питання  про характерні ознаки адміністративної юстиції дореволюційної Росії, до  яких  він  відносить:

1) недосконалість побудови системи  її органів, що виявилось у відсутності чіткого поділу компетенції між ними і призвело до порушень інстанційності розгляду справ; 

2) відсутність властивих судочинству  принципів гласності, змагальності, усності в діяльності даних  органів, а також недосконалість  процесуальних форм їх діяльності, що, по суті, перетворювало їх з органів адміністративної  юстиції  в  органи  адміністративної  сваволі;