Административно-процессуальные нормы и административно-процессуальные правоотношения

В свете сказанного не представляется возможным согласиться с С.А. Комаровым, который считает, что «нормы права не регулируют правоотношений. Они регламентируют фактические отношения и тем самым порождают правовые» [ст. 308]. Это справедливо только для материальных правовых норм. Что же касается процессуальных норм, то они регулируют уже сложившиеся правовые отношения, обеспечивая их фактическую реализацию в соответствующем порядке.

Существование материального  правоотношения в качестве юридического факта (предпосылки) для административно-процессуального  правоотношения отнюдь не предполагает отсутствия иных юридических фактов (действий, событий), поскольку первые, т.е. материальные правоотношения, имеют  значение для возникновения данного  административно-процессуального правоотношения, а вторые — для его развития, изменения и прекращения. Следовательно, если административно-процессуальное правоотношение возникает на основе определенного материального правоотношения, то изменяется и прекращается оно  уже под действием иных юридических  фактов.

Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений  по особенностям регулирования, которые  обусловлены спецификой юридических  норм, регулирующих соответствующие  группы административно-правовых отношений. Если материальные нормы административного  права регулируют «статические»  отношения, то процессуальные нормы  регулируют отношения «динамические», для которых особое значение имеют  действия их субъектов.

В свою очередь действия участников административно-процессуальных правоотношений, осуществляемые в предусмотренной  законом последовательности, обусловливают  известную стадийность развития правоотношения.

Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных по своему назначению. Задачи административно-процессуальных правоотношений, равно как и любых процессуальных правоотношений, состоят в обеспечении реализации соответствующей материальной нормы. Отсюда следует, что административно-процессуальное правоотношение в полном соответствии с диспозицией административно-процессуальной нормы выступает как средство осуществления определенного материального отношения.

Как уже отмечалось, было бы неверным ограничивать «реализующие»  возможности и пределы административно-процессуальных правоотношений потребностями осуществления  только материальных административно-правовых норм. Эти пределы шире и затрагивают  «интересы» ряда других отраслей российского  права. Подобно тому, как административно-процессуальные нормы обеспечивают реализацию материальных норм административного, финансового, трудового, семейного и некоторых других отраслей российского права, так и административно-процессуальные правоотношения связаны с реализацией материальных отношений названных отраслей.

Являясь формой реализации материальных отношений ряда отраслей российского права, административно-процессуальные правоотношения, на мой взгляд, приобретают  определенные оттенки в зависимости  от содержания соответствующего материального  правоотношения. В этом случае можно  говорить о разновидностях административных правоотношений.

Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений  по своей структуре. Для процессуальных правоотношений вообще характерна более  сложная структура, нежели для отношений  материальных. Это обстоятельство отмечалось в литературе учеными-процессуалистами. Так, Б.А.Галкин, характеризуя уголовно-процессуальные отношения, относит к их особенностям, в частности, наличие нескольких участников, а также подвижность этих отношений. Уголовно-процессуальное правоотношение, по его мнению, раз возникнув, не остается неподвижным, а развивается, проходя ряд стадий, по мере развития подвергается регулирующему воздействию других правовых норм, меняет свое юридическое содержание и свой субъектный состав [ст. 309].

У административно-процессуальных правоотношений сложность структуры  также выражается в наличии нескольких субъектов, роль которых в данном правоотношении неодинакова. В связи  с этим возможно выделить основное административно-процессуальное правоотношение и отношения, которые возникают  в связи с основным и являются, так сказать, попутными, вспомогательными.

Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений  и по кругу субъектов. Участниками  этого вида правоотношений являются все субъекты сложившегося ранее  материального правоотношения, и  кроме того, некоторые субъекты, которые в материальном отношении  не участвуют. Это своеобразное явление предусмотрено, например, Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации», согласно которому мировые судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции мирового судьи Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, административно-процессуальные правоотношения следует рассматривать  как такие регулируемые правом отношения, которые складываются по поводу разрешения индивидуально-конкретных дел в  сфере государственного управления исполнительными органами государственной  власти Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации, а в предусмотренных  законом случаях иными государственными органами.

Как уже отмечалось, административно-процессуальные правоотношения представляют собой  реальные юридические связи между  конкретными и вместе с тем  разнообразными участниками административного  процесса. К ним относятся граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства как индивидуальные участники, а также органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, их внутренние подразделения, предприятия и учреждения различных форм собственности, их внутренние подразделения, политические и неполитические общественные объединения, государственные и муниципальные служащие, иные, предусмотренные законом субъекты, например судьи, в том числе мировые [ст. 310].

2. Содержание  и виды административно-процессуальных правоотношений

В отечественной правовой литературе наиболее распространенным является взгляд, согласно которому содержанием  правоотношения следует считать  правомочия и юридические обязанности  субъектов этих отношений [ст. 311]. Высказывалось также мнение, что «содержанием административно-правовых отношений является реализация задач управления в областях народного хозяйства и культурно-политической деятельности органов управления [ст. 312].

Полагаю, что первая из названных  конструкций является наиболее удачной. В этом плане представляется плодотворной концепция содержания правоотношения, предложенная О.С. Иоффе, по мнению которого, в каждом правоотношении необходимо различать содержание троякого рода: материальное, волевое и юридическое. К материальному относится то общественное отношение, которое им закрепляется. Материальное содержание правоотношения предопределяет его волевое содержание. В свою очередь волевое содержание правоотношения закрепляется при помощи его юридического содержания, которое воплощается в субъективных правах и обязанностях его участников [ст. 313].

Следует согласиться с  тем, что каждое правоотношение имеет  свое специфическое материальное и  юридическое содержание, которые  конкретизируются в зависимости  от многих факторов и неодинаково  проявляются в различных правоотношениях. Во всяком случае материальное и юридическое содержание в каждом правоотношении достаточно ясно индивидуализируется, приобретает черты, позволяющие отграничивать одно правоотношение от другого.

Например, управленческое материальное отношение имеет свое материальное содержание, которое в административно-процессуальных правоотношениях проявляется несколько  своеобразно. Точно так же различно и юридическое содержание каждого  их этих правоотношений: правомочия и обязанности субъектов правоотношений неодинаковы и индивидуализированы для каждого правоотношения. Иными словами, материальное и юридическое содержание являются именно теми факторами, которые придают каждому правовому отношению специфическую окраску.

Что же касается волевого содержания, под которым понимается воля господствующего  класса, всего народа, то трудно себе представить индивидуализированную  в каждом правоотношении волю господствующего  класса, народа. Эта воля, распространяясь  в целом на все управленческие и иные правоотношения, не утрачивает своего общего характера.

Для того чтобы решить вопрос о материальном содержании административно-процессуальных правоотношений, необходимо учитывать  два обстоятельства: во-первых, вторичный  характер административно-процессуального  правоотношения по сравнению с корреспондирующим  материальным правоотношением, а, во-вторых, связь административно-процессуальных правоотношений не только с материальными  административно-правовыми отношениями, но и с материальными отношениями, регулируемыми нормами других отраслей российского права.

Отсюда следует, что если материальным содержанием административно-правового (материального) отношения является закрепляемое им фактическое общественное отношение, то материальное содержание административно-процессуального правоотношения оказывается более сложным: его  составляет не только фактическое общественное отношение, закрепляемое материальным административно-правовым отношением, но также и само это материальное правоотношение.

Значит, материальное содержание административно-процессуального правоотношения включает в себя тесно связанные  два компонента (фактический и  юридический), выступающие в единстве и взаимосвязи как определенная система и представленные формулой «общественное отношение — материальное правовое отношение».

При этом вовсе не обязательно, чтобы юридический компонент  материального содержания административно-процессуального  правоотношения был также административно-правовым, поскольку, как уже говорилось, материальное отношение, реализуемое с помощью  административно-процессуального, может  относиться и к другой отрасли  российского права. Административно-процессуальное правоотношение является, таким образом, второй стадией реализации фактического общественного отношения, опосредованного  материальным правовым отношением.

То обстоятельство, что  материальным содержанием административно-процессуальных правоотношений могут быть, и действительно  являются, материальные отношения ряда отраслей российского права, говорит  о необходимости соответствующего учета особенностей каждого вида материальных правовых отношений, что  в свою очередь имеет прямое отношение  к характеристике юридического содержания административно-процессуальных правоотношений.

Юридическое содержание любого правоотношения, в том числе и  административно-процессуального, имеет, несомненно, волевую природу. Оно  проявляется, прежде всего, в том, что  возникновение, изменение и прекращение  правовых отношений в обществе, во-первых, связано с действием правовых норм, — определенных общих правил волевого характера и, во-вторых, в  каждом правоотношении заложен волевой  элемент, проявляющийся в поведении  участников правоотношения.

При этом имеется в виду, что юридическое содержание процессуального  правоотношения, в том числе и  административно-процессуального, формируется  под воздействием двух обстоятельств: материального содержания, т.е. тех  фактических общественных, а также  материальных юридических отношений, которые реализуются с помощью  данного процессуального правоотношения, а также субъектного состава  этого административно-процессуального  правоотношения.

Применительно к административно-процессуальным правоотношениям как отношениям управленческим можно сказать, что  их материальное содержание отражает особенности той среды государственного управления, в которой они существуют. В данном случае как материальное, так и процессуальное административно-правовое отношение практически возникает в одной из трех областей функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: экономической, социально-культурной и административно-политической.

Следовательно, подобно тому, как возникновение отношений  вообще в сфере государственного управления, там, где действуют административно-правовые нормы, придает им административно-правовую окраску, так и возникновение  административно-процессуальных правоотношений в той или иной сфере функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определенным образом  отражается на их материальном содержании и, значит, на зависимом от него юридическом  содержании, т.е. правомочиях и юридических обязанностях участников этих отношений.

Конечно, поскольку эти  три сферы государственной управленческой деятельности теснейшим образом  связаны между собой, постольку  и возникающие в каждой из названных  сфер административно-процессуальные правоотношения также тесно связаны  друг другом, являясь органической частью управленческих правоотношений вообще. Более того, как известно, каждая из названных сфер, в свою очередь, подразделяется на ряд отраслей государственного управления и административно-правового регулирования, обладающих спецификой, определенными отличиями в материальном плане. Соответственно с этим строятся и административно-процессуальные правоотношения. Одни из них складываются в различных отраслях экономической сферы, другие — в отраслях социально-культурной сферы, третьи — в отраслях сферы административно-политической.

Второй вариант связи  материального и процессуального  правоотношений выглядит более своеобразным, нежели первый. Если в первом случае система «материальное - процессуальное» отношение складывается исключительно в сфере управленческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и находится под совокупным воздействием только норм материального и процессуального административного права, то вторая система отношений выходит за пределы сферы государственного управления, начинаясь за ее «материальными» границами и оставаясь в ней только с процессуальной стороны. Это положение связано с тем, что материальные отношения, регулируемые рядом отраслей российского права получают возможность реализации лишь с помощью административно-процессуальных норм и, следовательно, административно-процессуальных правоотношений.