Административно-процессуальные нормы и административно-процессуальные правоотношения

Итак, административно-процессуальным нормам присущи две основные особенности. Первая особенность заключается  в их управленческом характере, поскольку  они регулируют отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, в которой реализуются полномочия органов исполнительной власти. Эта особенность позволяет отграничить административно-процессуальные нормы от всех иных правовых норм, кроме норм материального административного права, которые также регулируют управленческие общественные отношения. 
Вторая их особенность состоит в том, что это — процессуальные правила, которые регулируют не все без исключения управленческие отношения, а только те, которые возникают в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, административно-процессуальные нормы регулируют отношения, возникающие в процессе применения прежде всего и главным образом норм материального административного права, т.е. отношения правовые.

Таким образом, административно-процессуальная норма — это установленное  правомочным государственным органом  Российской Федерации и субъекта Российской Федерации общее правило, регулирующее правовые отношения, возникающие  при разрешении индивидуально-конкретных дел в сфере реализации властных полномочий исполнительных органов  государственной власти [ст. 297].

2. Содержание  и виды административно-процессуальных норм

Отечественная административно-правовая литература небогата высказываниями о классификации административно-процессуальных норм. Пожалуй, одним из первых затронул эту тему С.С.Студеникин, который различал:

а) нормы, определяющие порядок  решения тех или иных вопросов в органах управления;

б) нормы, определяющие порядок  решения вопросов исполнительно-распорядительной деятельности судебными органами [ст. 298].

Собственно говоря, это  классификацией назвать нельзя, ибо  речь идет только о предметном обособлении  двух групп административно-процессуальных норм. Несомненно, каждая из названных  групп в свою очередь нуждается в дальнейшей классификации.

Н.Г.Салищева к административно-процессуальным нормам относит:

1) нормы, определяющие  или закрепляющие общие принципы  рассмотрения административных  дел при решении вопросов о  применении мер административного  принуждения; 

2) нормы, устанавливающие  гарантии прав лица, привлекаемого  к административной ответственности; 

3) нормы, определяющие  порядок составления документов, оформляющих процессуальные действия  исполнительных и распорядительных  органов;

4) нормы, предусматривающие  процессуальные условия ведения  дела, в том числе сроки и  порядок рассмотрения, порядок принятия решения и т.п.;

5) нормы, определяющие  порядок обжалования принятого  решения в соответствующие органы  управления или в суд.

Другую группу административно-процессуальных норм, по мнению Н.Г.Салищевой, составляют нормы, регулирующие порядок разрешения споров, возникающих между органами государственного управления, с одной стороны, гражданами и общественными организациями, — с другой. Сюда входят нормы, регулирующие порядок подачи, рассмотрения и разрешения жалоб в органах государственного управления, сроки рассмотрения должностными лицами административных дел [ст. 299].

Б.Б.Хангельдыев выделил три качественно различных группы административно-процессуальных правил:

1) правила, приближающиеся  по своей юридической природе  к нормам уголовного процесса;

2) правила, приближающиеся  к нормам гражданского процесса;

3) все остальные процессуальные  нормы, закрепляющие порядок процедуры  осуществления и реализации организационной  деятельности [ст. 300].

В предложенной системе неясен критерий классификации. Ведь приближение  определенной части административно-процессуальных норм к нормам уголовного процесса носит чисто внешнее проявление. Единственно, что, пожалуй, их сближает — так это необходимость применения принуждения. На самом деле имеются  весьма существенные различия между  названными группами процессуальных правил. Сказанное относится и к нормам, приближающимся к «нормам гражданско-процессуальным».

В дополнение к выдвинутому  критерию автор предлагает учитывать  и степень обособленности той  или иной группы административно-процессуальных норм от материальных норм административного  права. Правила первой группы, по мнению Б.Б.Хангельдыева, полностью выделились в административном законодательстве, тогда как нормы второй группы лишь частично отделились от соответствующих норм материального права.

Учитывая некоторую условность любой классификации, представляется возможным выделить следующие группы административно-процессуальных норм, если за основу взять деление норм:

1) по содержанию;

2) по объему регулирования; 

3) по юридической силе;

4) по кругу субъектов  права, на которых распространяется  действие нормы; 

5) по видам административного  производства;

6) по характеру диспозиции;

7) по действию в пространстве;

8) по действию во времени.

Деление административно-процессуальных норм по содержанию позволяет в общих  чертах определить сферу их действия. С этой точки зрения следует подразделять:

а) нормы, регулирующие административно-процессуальные отношения, складывающиеся в сфере  экономической и составляющих ее многочисленных отраслях — промышленности, строительстве, транспорте и т.д.

Такого рода нормы содержатся, например, в федеральных законах  от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности», от 25 июля 1997 г. «О государственной регистрации  прав на недвижимое имущество и сделок с ним», постановлении Правительства  Российской Федерации от 5 апреля 2001 г., которым утверждено «Положение о  лицензировании деятельности по транспортно-экспедиционному  обслуживанию юридических и физических лиц на автомобильном транспорте»  и других актах;

б) нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в социально-культурной сфере и отраслях, ее составляющих, к которым относятся образование, наука, культура, здравоохранение и  др. Административно-процессуальные нормы  этой группы содержатся, например, в  упомянутом Федеральном законе от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных  видов деятельности», постановлении  Правительства Российской Федерации  от 25 марта 1996 г. «Положение о лицензировании медицинской деятельности», от 12 февраля 1998 г. «Положение о лицензировании деятельности музеев в Российской Федерации», от 18 октября 2000 г. «Положение о лицензировании образовательной деятельности», от 7 декабря 2000 г. «Положение о лицензировании деятельности по социальному обслуживанию населения», от 15 января 2001 г. «Положение о лицензировании деятельности по оказанию протезно-ортопедической помощи», постановление Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 30 декабря 1999 г., которым утверждены «Общие правила по проведению аккредитации в Российской Федерации»;

в) нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в административно-политической сфере и отраслях, ее образующих, таких, как оборона, безопасность, внутренние дела, юстиция и др.

Нормы этой группы содержатся, например, в федеральных законах  от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности  и военной службе», указах Президента Российской Федерации — от 1 июля 1999 г. «Положение о призыве на военную  службу граждан Российской Федерации», от 16 октября 1999 г. «Положение о порядке  прохождения военной службы», постановлении  Правительства Российской Федерации  от 25 декабря 1998 г. «Положение о воинском учете»;

— в области внутренних дел — постановлении Правительства  Российской Федерации от 17 декабря 1995 г., которым утверждены «Правила регистрации и снятия граждан  Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»;

— в области безопасности — Федеральном конституционном  законе от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»;

— в области юстиции  — приказе Министерства юстиции  Российской Федерации от 6 октября 1997 г. «Правила рассмотрения заявлений  о государственной регистрации  общественных объединений в Министерстве юстиции Российской Федерации».

По объему регулирования  административно-процессуальные нормы  делятся на общие и специальные. Данный критерий классификации является своеобразным дополнением предшествующего основания и вызывается необходимостью более дробной дифференциации административно-процессуальных норм в пределах названных сфер управления.

К общим относятся административно-процессуальные нормы, действие которых распространяется на многие отрасли государственного управления. Такие нормы содержатся, например, в постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г., которым были утверждены «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

К специальным относятся административно-процессуальные нормы, регулирующие отношения, которые возникают преимущественно в пределах одной отрасли. Примером акта, содержащего такого рода нормы, может служить приказ МВД Российской Федерации от 23 ноября 1998 г., утвердивший «Правила разработки и введения в действие нормативных документов по пожарной безопасности».

По юридической силе административно-процессуальные нормы подразделяются на правила, изданные органами государственной власти различного уровня в соответствии с существующей своеобразной иерархией органов  государственной власти. Так, административно-процессуальные нормы, содержащиеся, например, в федеральных  законах, обладают большей юридической  силой по сравнению с нормами  административно-процессуального права, содержащимися, скажем, в нормативных  актах федеральных министерств. Один пример. Федеральный закон от 27 апреля 1993 г. (в редакции Федерального закона от 14 декабря 1995 г.) «Об обжаловании  в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», является определяющим для иных актов, принимаемых  органами исполнительной власти и регулирующих порядок рассмотрения обращений  граждан структурами какого-либо ведомства. Примером такого акта может  служить приказ ФСБ от 11 декабря 2000 г., утвердивший «Инструкцию о  порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан  в органах Федеральной службы безопасности».

По кругу субъектов  права, на которых распространяется действие административно-процессуальных норм, они подразделяются:

а) на нормы, устанавливающие  правила поведения для граждан  Российской Федерации. Такого рода административно-процессуальные нормы содержатся, например, в Указе Президента Российской Федерации от 7 ноября 2000 г. «О формах наградного листа для представления к награждению государственными наградами Российской Федерации», а также в Инструкции Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 г. «О порядке вручения орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям Российской Федерации»;

б) нормы, регулирующие порядок  деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации, внутренних подразделений  этих органов. В качестве примера  следует назвать постановление  Правительства Российской Федерации  от 26 декабря 1995 г. «О членах коллегии федерального органа исполнительной власти», приказ Федеральной архивной службы от 27 ноября 2000 г., которым была утверждена Типовая  инструкция по делопроизводству в федеральных  органах исполнительной власти.

в) нормы, регулирующие порядок  деятельности предприятий и учреждений, независимо от форм собственности. Такого рода нормы содержатся в актах, регулирующих порядок лицензирования определенных видов деятельности. К их числу относится, например, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также ряд постановлений Правительства Российской Федерации — от 19 марта 2001 г. «Положение о лицензировании деятельности по разработке, производству и испытаниям авиационной техники, в том числе техники двойного назначения», от 4 января 2001 г. «Положение о лицензировании деятельности в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях»;

г) нормы, регулирующие деятельность политических и неполитических общественных объединений. Административно-процессуальные нормы данного вида содержатся, например, в приказе Министерства юстиции  Российской Федерации от 6 октября 1997 г., которым утверждены Правила рассмотрения заявлений о государственной  регистрации общественных объединений  в Министерстве юстиции Российской Федерации.

По видам административного  производства следует различать:

а) нормы, регулирующие производство по принятию нормативных актов органами исполнительной власти;

б) нормы, регулирующие производство по предложениям и заявлениям граждан  и обращениям организаций в сфере  государственного управления;

в) нормы, регулирующие производство по административно-правовым жалобам  и спорам;