Административно-процессуальные нормы и административно-процессуальные правоотношения

г) нормы, регулирующие производство по делам о поощрениях;

д) нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях;

е) нормы, регулирующие производство по дисциплинарным делам в сфере  государственного управления;

ж) нормы, регулирующие регистрационное  производство;

з) нормы, регулирующие лицензионное производство;

и) нормы, регулирующие исполнительное производство.

По характеру диспозиции административно-процессуальные нормы  традиционно делятся на три вида:

а) нормы, обязывающие, содержащие меру должного поведения, выраженного  в активной форме. Эти нормы реализуются  путем исполнения. Примером могут служить нормы, содержащиеся в постановлении Правительства Российской Федерации от 17 декабря 1995 г., которым утверждены «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации», в приказе МВД от 5 марта 1999 г. «Об организации государственно-технического осмотра транспортных средств ГИБДД МВД Российской Федерации»;

б) нормы управомочивающие, т.е. содержащие меру возможного поведения субъекта права. Нормы этой группы реализуются путем использования. Они содержатся, например, в Федеральном законе от 13 января 1996 г. «Об образовании», постановлении Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2001 г., утвердившим Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении Российской Федерации);

в) нормы запрещающие, которые  содержат меру должного поведения, выраженного  в пассивной форме. Эти нормы  реализуются путем соблюдения. Соответствующая  группа норм данного вида содержится, например, в Кодексе Российской Федерации  об административных правонарушениях, а также в других актах.

По действию в пространстве административно-процессуальные нормы  делятся на:

а) нормы, действующие на территории Российской Федерации независимо от их отраслевой принадлежности. Такого рода нормы содержатся в федеральных  законах, указах Президента Российской Федерации, актах федеральных министерств  и других федеральных органов  исполнительной власти, действуют на всей территории Российской Федерации, за исключением случаев, специально предусмотренным данным актом. Такие  случаи предусмотрены, в частности  Федеральным конституционным законом  от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении», когда чрезвычайное положение объявлено  на части территории Российской Федерации;

б) нормы, действующие на территории субъекта Российской Федерации. Основой для существования административно-процессуальных норм данной группы является п. «к»  ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно которой административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному  ведению Российской Федерации и  субъектов Российской Федерации.

По действию во времени  административно-процессуальные нормы  делятся на:

а) нормы, действующие в  течение неопределенного времени, т.е. до тех пор, пока они не будут  отменены соответствующим органом  государственной власти. Такие нормы  составляют большинство действующих  административно-процессуальных правил;

б) нормы, действующие определенный срок. Примером могут служить нормы, содержащиеся в Федеральном конституционном  законе от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении», согласно ст. 9 которого «срок действия чрезвычайного положения, вводимого на территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях — 60 суток».

2. Административно-процессуальные правоотношения

1. Понятие административно-процессуального правоотношения

Административно-процессуальные правоотношения – часть системы правовых отношений, складывающихся в нашем обществе. Как разновидность правовых отношений, они представляют собой предусмотренную правовой нормой юридическую связь между конкретными субъектами, обладающими определенными правомочиями и юридическими обязанностями [ст. 301] и, следовательно, не могут существовать, так сказать, в «общем» виде как правовое состояние субъекта [ст. 302].

Административно-процессуальное правоотношение предполагает определенность взаимного поведения его субъектов, что предусматривается правовыми  нормами; при этом степень определенности взаимного поведения субъектов  зависит от содержания административно-процессуального  правоотношения, определяемого, в свою очередь, характером той области  государственного управления, в пределах которой оно возникает. Степень  определенности поведения субъектов  административно-процессуального правоотношения обычно закрепляется административно-процессуальными  нормами.

В ряде случаев административно-процессуальная норма предоставляет субъектам  права более ограниченную альтернативу действий, определяя тем самым  и степень определенности поведения  субъектов возникшего административно-процессуального  правоотношения.

Административно-процессуальные правоотношения всегда возникают на основе правовых норм. Разумеется, одного существования правовых норм еще  не достаточно для возникновения  правоотношения. Кроме нормы, необходимы еще и такие обстоятельства, как  правосубъектность и юридический факт. Однако первичным обстоятельством для возникновения правового отношения, несомненно, является правовая норма, которая, в конечном счете, придает определенным фактам юридический характер.

Реализация административно-процессуального  правоотношения, как и всякого  правоотношения вообще, обеспечивается мерами государственного воздействия. Они весьма разнообразны и не могут  быть сведены только к мерам принуждения. Для реализации многих административно-правовых правоотношений, возникающих в сфере  деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации, вовсе нет  необходимости в применении принудительных мер.

Названные четыре признака административно-процессуальных правоотношений характеризуют их как разновидность  правовых отношений в целом. Однако эти признаки еще не раскрывают специфики административно-процессуальных правоотношений. Поэтому необходимо обратиться к краткой характеристике их особенностей.

Первая особенность состоит  в том, что административно-процессуальные правоотношения возникают в сфере  государственного управления, там, где  реализуются правомочия системы  органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Р.Ф.. Следовательно, административно-процессуальные правоотношения, как и материальные административно-правовые отношения, имеют ясно выраженный управленческий характер [ст. 303].

Вторая особенность состоит  в том, что названные отношения  являются процессуальными. Если первая особенность позволяет предметно  обособить административно-процессуальные правоотношения от всех иных, кроме  материальных административно-правовых правоотношений, также возникающих  в сфере государственного управления, то вторая особенность дает возможность  провести грань между материальными  и процессуальными административно-правовыми  отношениями. Управленческий характер материальных и процессуальных отношений  оказывается фактором, сближающим их. С одной стороны, это позволяет  обособить оба вида административно-правовых отношений, с другой, — определить сферу распространения административно-процессуальных правоотношений.

В этой связи необходимо возразить против позиции ученых, сторонников «юрисдикционной» концепции административного процесса, ограничить сферу административно-процессуальных правоотношений. Так, Н.Г.Салищева относит к ним отношения, которые складываются при разрешении в установленном законом порядке определенных категорий индивидуальных дел. Если нормы материального административного права, считает она, касаются всех сторон исполнительно-распорядительной деятельности, то нормы процессуального административного права имеют сравнительно узкую сферу регулирования и применения [ст. 304].

С этим согласиться нельзя. Если материальные и процессуальные нормы регулируют отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, то область регулирующего воздействия  административно-процессуальных норм не может отличаться от области, в  которой проявляется действие материальных административно-правовых норм. Иное было бы просто противоестественным, поскольку  служебным назначением административно-процессуальных норм как раз и является функция  обеспечения реализации соответственно всех административно-правовых материальных норм [ст. 305].

Более того. Как уже говорилось, административно-процессуальные нормы  «обслуживают» потребности материальных норм многих других отраслей российского  права. Поэтому, образно говоря, процессуальные нормы как бы «следуют» за материальными  нормами во всех областях деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Если же согласиться с  Н.Г. Салищевой, то по меткому замечанию Б.Б. Хангельдыева, неизбежно следует признать, что процессуальные административно-правовые нормы обслуживают лишь часть норм материального административного права и, что, следовательно, другая часть этих норм реализуется без участия процессуальных правил [ст. 306].

Применение административного  права охватывает все категории  индивидуальных дел, которые входят в компетенцию органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации. Значит, применение административно-процессуальных норм происходит там, где у органа исполнительной власти любого уровня возникает необходимость  разрешить индивидуально-конкретное дело, урегулировать конкретное отношение  управленческого характера.

Так же обстоит дело и  с административно-процессуальными  правоотношениями. Подобно тому, как  норма материального права предшествует в своем действии применению процессуальной нормы, так и материальные отношения  следует рассматривать в качестве предварительного условия возникновения  административно-процессуального правоотношения.

Эти отношения, как и административно-процессуальные нормы, также носят вторичный  характер, являются средством реализации прежде всего материальных административно-правовых отношений, а также ряда иных материальных отношений, складывающихся под воздействием материальных норм иных отраслей российского права.

С.С. Алексеев в свое время образно отметил: «Анализ совокупности процессуальных отношений в целом показывает, что внешние предметы (блага), на которые в конечном счете направлены все процессуальные правоотношения, могут быть определены как субъективные права «материальных» отраслей. Именно в отношении «материальных» субъективных прав (их осуществления, защиты) и складываются правовые связи в области гражданского и уголовного процесса» [ст. 307].

На этих основаниях складываются правовые связи и в области  административного процесса.

Говоря о процессуальном характере одной из двух разновидностей административно-правовых отношений, необходимо иметь в виду следующее. Каждый вид процесса — гражданский, административный и уголовный — представляет собой выражение определенного вида государственно-властной деятельности, урегулированной соответствующими правовыми нормами. Гражданский и уголовный процессы, как уже отмечалось, являются юридической формой такой ветви государственной власти России, как правосудие. Административный же процесс связан с властью исполнительной, что существенным образом сказывается на системе отношений, складывающихся при осуществлении административного процесса.

Административно-процессуальные правоотношения, имея общий с материальными  административно-правовыми отношениями  управленческий характер, отличаются от них рядом признаков, которые  в своей совокупности и обусловливают  их специфические черты.

Процессуальное административно-правовое отношение отличается от материального  особенностями возникновения. Для  того чтобы возникло материальное отношение, необходимы: нормы права, правосубъектность, юридический факт. Для того, чтобы возникло административно-процессуальное правоотношение, должна существовать еще одна разновидность правовых норм — административно-процессуальные нормы и, следовательно, только при наличии одновременно материальных и процессуальных административно-правовых норм возможно возникновение административно-процессуального правоотношения. Отсутствие материальной нормы делает административно-процессуальное правоотношение беспредметным; если нет процессуальной нормы, то одноименное отношение вообще не возникает.

Весьма своеобразным оказывается  и юридический факт, непосредственно  порождающий административно-процессуальное правоотношение. Здесь роль юридического факта выполняет соответствующее  материальное правоотношение, и притом, как уже отмечалось, не только административно-правовое: ими могут быть материальные отношения, регулируемые иными материальными  отраслями российского права.

Вторичный характер административно-процессуальных правоотношений проявляется в том, что они предполагают предварительное  существование определенного, так  сказать, первичного материального  правоотношения, которое и реализуется  через процессуальное правоотношение. Здесь обнаруживается любопытное обстоятельство. Если предметом любой материальной отрасли российского права является соответствующее общественное отношение, складывающееся в социально-правовой среде, то предметом регулирования процессуальной отрасли является уже возникшее правовое отношение.