Реформа совета министров

Совет министров в пределах своей компетенции направляет и координирует деятельность Советов министров союзных республик, а также объединяет и направляет общесоюзных и союзно-республиканских министров, государственных комитетов и других подведомственных ему органов; обеспечивает необходимое взаимодействие между этими органами по осуществлению их компетенции и реализации планов экономического и социального развития, важнейших комплексных общегосударственных, межотраслевых и региональных программ, решает возникающие при этом вопросы. Осуществляя периодический контроль за деятельностью подведомственных ему органов, Совет министров принимает меры для того, чтобы министерства государственные комитеты и другие органы в полном объеме использовали представленные им права для выполнения возложенных на  них задач и  осуществления ими своих функций, для самостоятельного решения отнесенных к их ведению вопросов. По вопросам отнесенным к ведению Союза ССР, Совет министров СССР имеет право приостанавливать исполнение постановлений  и распоряжений Советов министров союзных республик и отменять акты министерств, государственных комитетов СССР и других подведомственных ему органов; он вправе налагать на дисциплинарные взыскания на министров СССР, руководителей других подведомственных ему органов, а также на их заместителей.

Для осуществления руководства крупными межотраслевыми комплексами и группами однородны отраслей народного хозяйства Совет министров имеет специальные органы: направление Бюро Совета министров по машиностроению, союзно-республиканский Государственный строительный комитет.

Совет министров имеется также в союзных и  автономных республиках. Правовые основы их деятельности определяются Конституцией СССР, конституциями  соответствующих союзных и автономных республик, а также законами  о Советах министров этих республик. Порядок формирования и основные направления деятельности Советов министров союзных и автономных республик равно как и осуществляемые ими полномочия, в значительной степени идентичны порядку формирования и деятельности Совета министров СССР. Специфика деятельности Советов министров союзных и автономных республик определяется главным образом правовой природой соответствующих государственных  образований, входящих в состав СССР их территорией, масштабами и географическим положением.

С января 1905г. Совет министров стал действовать на организационных началах 1861г. В октябре 1905г. произошла его реализация – Совет министров стал постоянно действующим органом. Акт, которым было осуществлено преобразование, назывался «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений». Совет министров превращался в высшее правительственное учреждение, на которые возлагались задачи по направлению действий ведомств в сфере законодательства и государственного управления.

Все законопроекты и административные распоряжения до того, как они предавались царю, должны были рассматриваться в Совете министров, некоторые законопроекты совет министров мог обсуждать независимо от законодательных палат (Думы и Государственного совета). [10]

Часть их поступала непосредственно на утверждение императора (ст.11 Основных законов) в качестве актов верховного управления, часть принимала форму чрезвычайных указов ( ст.87 Основных законов).

Одной из важнейших функций Совета министров было исполнение государственного бюджета, утверждаемого Думой. Совет министров руководил составлением смет бюджета, открывал кредиты министерствам и прочее.

Некоторые ведомства могли обращаться для «высочайшего рассмотрения» своих дел непосредственно к императору, минуя Совет министров (МВД, военное, морское, удельное ведомства, Комитет финансов и другие). Председатель Совета министров и министры назначались царем и были ответственны перед ним.

Функции упраздненного в апреле 1906г. Комитета министров частично передавались Совету министров, частично Государственному совету. Министры были ответственны только перед царем и им же назначались, правительство еще не приобрело характера (буржуазного кабинета). Происходило достаточно частая смена председателей Совета министров.

В период революции оживилась деятельность первого и второго департаментов Сената, а в связи со  столыпинской аграрной реформой – деятельность аграрного департамента. Вместе с тем Сенат все более и более подчинялся Министерству юстиции.

Происходили перемены в положении отдельных ведомств.  Объединение ведомств с другими министерствами привело к появлению Совета государственной обороны. Департамент полиции и отделения жандармерии фактически не подчинялись Министерству внутренних дел. Роль полиции заметно возросла: такая структура, как четвертое делопроизводство осуществляло надзор за рабочим движением и легальными организациями. В 1906г. в составе Корпуса жандармов создано управление полицейской стражи. Тогда же было создано Главное управление по делам печати. [11] 

Таким образом, мы отмечаем главное, что Совет министров - это орган государственного управления общей компетенции, который охватывает все важнейшие сферы жизни общества и государства.

Основными направлениями деятельности Совета министров являются: проведение единой социально-экономической политики на основе всемерного использования экономических законов и преимуществ социализма; динамичное, планомерное и пропорциональное развитие народного хозяйства, ускорение научно – технического прогресса, повышение эффективности производства и качества работы в целях наиболее полного удовлетворения растущих материально и духовных потребностей раннего советского общества.

В своей деятельности Совет министров руководствуется принципами демократического централизма, социалистического федерализма, социалистической законности ,гласности и учета общественного мнения.

2.2.Суть и основные положения реформы Совета министров

Поражение в войне с Японией способствовало нарастанию революционных настроений. После убийства эсерами В. К. Плеве началась «эпоха доверия», провозглашенная новым министром внутренних дел  П. Д. Святополк-Мирским. События 9 января 1905г. прервали этот период.

В феврале 1905г. опубликованы два взаимоисключающих правительственных акта – Указ, разрешавший населению подавать проекты об усовершенствовании государственного устройства, и Манифест, утверждавший незыблемость самодержавия.

Совету министров предписывалось принимать и рассматривать любые проекты реформ. Министру внутренних дел рекомендовалось привлекать избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждению законодательных предположений.

В феврале 1905г. царь направил на имя министра внутренних дел А. Г. Булыгина рескрипт, предписывающих привлекать народных представителей к участию в предварительном обсуждении и разработке законодательных предположений. При этом не должны были затрагиваться основные положения Основных законов.[12]

В конце мая 1905г. булыгинская  комиссия представила проект нового законодательного органа в Совет министров. Новый орган был назван Государственной думой. Проект обсуждался в июле на совещании высших государственных чиновников под председательством императора.

6 августа 1905г. царем утверждены акты об учреждении Государственной думы и положение о выборах в нее.

  Для выборов устанавливалась куриальная система, сочетавшая в себе имущественные и сословные критерии. Правительство для каждой курии устанавливало свои нормы представительства (по куриям землевладельцев, городской и крестьянской).

Уездный избирательный съезд землевладельцев выбирал выборщиков. Для крестьян устанавливалась четырехстепенная система выборов: сельские сходы, волостные сходы, уездные съезды, уполномоченные от волостей (выборщиков).

Выборщики от губерний, избранные куриями, собирались на губернские избирательные собрания. Здесь каждая курия выбирала определенное законом число членов Государственной думы. В крупных городах членов Думы выбирали городские избирательные собрания.

События осени 1905г. сорвали выборы в Думу булыгинского образца.

По Манифесту 17 октября было обещано создать законодательную Думу с расширенным представительством.

Правительственный проект создания законосовещательного «народного представительства» предполагал положить в основу избирательного порядка не сословный, а либеральный имущественный ценз.

По проекту (Закон от 6 августа 1905г.) Дума представляла нижнюю палату, а функции верхней передавались пленуму  Государственного совета.

За Думой закреплялись законодательная инициатива и право запроса.

Законопроект, предоставленный Думе министром и отвергнутый ее квалифицированным большинством (также как и в Государственно совете), возвращался на доработку и не мог быть введен в действие указом царя. Такой порядок указывал на предполагающееся ограничение абсолютной власти монарха в сфере законодательства.

Созыв думы на основании Закона от 6 августа 1905г. предполагалось осуществить в январе 1906г. Однако этот закон так и не вступил в действие.   

Правительство пыталось лавировать. Итогом этой политики стал Манифест от 17 октября 1905г., положивший начало буржуазному конституционализму в России.

Одним из направлений реформы совета министров стала реформа Государственного совета.

В Манифесте 17 октября,  возвестившем о предоставлении Государственной думе законодательных прав, вовсе не говорилось о второй палате. Но уже в декабре 1905г. Витте заявил, что «для того, чтобы вывести Россию из переживаемого ею кошмара нельзя ставить Государственную думу на ряду с государем. Между ними должен быть поставлен Государственный Совет в обновленном составе. Совет должен быть второй палатой и являться необходимым противовесом Думе, умиряя ее.

Совещание под председательством графа Д. М. Сольского, образованные для разработки необходимых изменений в действующем учреждении Государственного совета, пришло к заключению, что Совет должен быть поставлен на равную с Думой ступень и что все законопроекты представлению царю после рассмотрения и одобрения их Думой и Советом.

20 февраля 1906г. был опубликован Манифест царя о преобразовании Государственного совета из совещательного органа в вторую, верхнюю палату, получившую законодательные права, равные с правами Государственной думой. Изменен был и состав Государственного совета: в него входили теперь лица по назначению и по выборам, причем число назначенных не могло превышать общего числа членов по выборам. Список членов Совета, назначенных к присутствию, объявлялся каждый год 1 января. Лица, выступавшие с критикой правительства, находились, таким образом, под постоянной угрозой исключения из списка. Члены по назначению лишались свободы мнений, которая в известных границах существовала в старом Совете.

В основу выборов в Государственный совет бала положена сословно-корпоративная и высокоцензовая систему, обеспечивавшая преобладание в нем крупных помещиков-дворян.  Крупные землевладельцы – почти исключительно дворяне – избирали 74 из 98 членов Совета. От духовенства православной церкви выбиралось 6 членов и столько же – от Академии наук и университетов. Торгово-промышленная буржуазия была предоставлена в совете 12 членами, а рабочие и крестьяне вовсе не имели своих представителей в верхней палате. Председатель и вице-председатель Совета  по-прежнему назначались царем из числа членов по назначению. Члены Совета избирались на 9 лет.

В общем, Государственный совет сохранил свой аристократически-чиновничий характер. Он призван был играть роль фильтра, не пропускавшего законопроекты, которые проходили через Государственную думу, но были неприемлемы для царизма.[13]

Таким образом, в результате всех изменений в государственном строе Росси, в стране возникла представительная власть с законодательными полномочиями в виде двухпалатного парламента (нижняя Государственная Дума, формируемая в результате выборов с цензовыми ограничениями, верхняя перестроенный Государственный совет, формируемый на смешанной основе: половина состава назначалась царем, половина избиралась, для принятия законодательного решения требовалось согласие обеих палат). Совет министров был реорганизован в постоянно действующее «объединенное» правительство – высший исполнительно распорядительный орган. Функции главы государства сохранил монарх.

Россия совершила второй шаг, после «Великих реформ», по превращению в конституционною монархию, приводя политическое устройство, в большее соответствие потребностям индустриальной модернизации. Однако парламентско-правовая система (дополнившая выделение судебной власти реформ 1864г.) «третьеиюньской» монархии находилась в стадии незавершенного становления разделения властей.

Законодательная власть не обладала полной полномочие, присущих развитым парламентским системам. Царь обладал правом неограниченного вето (запрета) в отношении законодательных решений парламента, представительная власть не контролировала деятельность исполнительных органов.

Император сохранил полномочия главы Государства и исполнительной власти, обладающего «указным правом» (возможность принимать решения, имеющие законодательную силу с последующим одобрением парламента) и формирующего пирамиду исполнительной власти. Действие чрезвычайного законодательства сохраняла возможность административно-политического ограничения прав и свобод.

Переходное состояние «третьеиюньской» политической системы может быть определено как «конституционное самодержавие.