Административные реформы

Децентрализованные  учреждения получили широкие управленческие полномочия и стали субъектами публичного права. Вместе с тем в их задачи входит и коммерческая деятельность, поэтому они действуют и как  субъекты частного права. Эти учреждения напрямую не входят в систему какого-либо государственного органа и, напротив, организационно обособлены от них. Вместе с тем децентрализованные учреждения подотчетны одновременно органам законодательной  власти и министрам, а в некоторых  случаях и - главе государства.

В процессе административной реформы децентрализованные учреждения были созданы для помощи министерствам. Они сочетают методы деятельности, характерные для государственных  органов и хозяйствующих субъектов. Независимые агентства, государственные  корпорации, публичные корпорации лучше  приспособлены к работе в условиях рынка и поэтому весьма успешно  оказывают гражданам и юридическим  лицам публичные услуги.

В государственном  управлении министерства традиционно  выражают отраслевое начало. Отраслевой принцип управления имеет несомненные достоинства: возможность концентрировать ресурсы на ключевых для экономики и социального развития направлениях, строить классические исполнительные вертикали с четким механизмом принятия и реализации управленческих решений. Вместе с тем недостатки этого принципа являются прямым продолжением его достоинств. Если управление строится строго по отраслевому принципу, то без ущерба для развития территорий не обойтись.

Еще одна тенденция  развития системы министерств - создание так называемых суперминистерств, которые образуются на основе объединения ряда отраслевых министерств или министерств и служб, действующих в смежных областях. Например - Министерство внутренней безопасности США. Оно было создано в 2003 г. и объединило 22 различные службы, отвечающие за безопасность: береговую охрану, пограничную охрану, аварийные службы и др. Задача этого суперминистерства - координация усилий по борьбе с террористическими угрозами в США.

Меняются и  функции самих министерств (ведомств)[7]. В их деятельности управление и руководство сменяются на регулирование, координацию и контроль. Государство стремится оставить за собой вопросы стратегического управления и избавиться от всех избыточных функций, которые могут осуществлять хозяйствующие субъекты и саморегулируемые организации. Кроме того, центральные органы управления устраняют дублирующие функции с тем, чтобы избежать неэкономной и неэффективной траты управленческого труда.

В процессе административных реформ ведется поиск оптимальной  модели взаимосвязи местного самоуправления с государственной властью. Одно из направлений современных административных реформ - децентрализация, при которой  полномочия, выполняемые ранее централизованной администрацией, передаются на местный  уровень.

Для Российской Федерации важнейшим фактором, обусловившим необходимость проведения преобразований, стали малая эффективность и  низкое качество публичного управления.

Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется один раз в два года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы. В частности, в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за 2004 г. Российская Федерация по показателю "качество государственных институтов" опустилась с 81-го на 89-е место. По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией "Транспэренси Интернэшнл", в 2004 г. Россия среди 146 стран занимала 90-е место.

Система исполнительной власти является весьма закрытой для  граждан и бизнеса. По данным международных  исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место. При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи  с увеличением рисков составляют 5,64% вкладываемых средств.

Одним из первых нормативных правовых актах, в котором  были очерчены контуры административной реформы, стал Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах".

Учитывая опыт зарубежных стран, к актам административной реформы следует отнести федеральные  законы, устанавливающие общие принципы разграничения полномочий между  Российской Федераций и ее субъектами, а также федеральные законы, определяющие предметы местного ведения и порядок  наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Речь идет о федеральных законах от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", действующих с изменениями и дополнениями.

Кроме того, идеи административной реформы отражены в новом законодательстве о государственной  службе: федеральных законах от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Анализ нормативных  правовых актов показывает, что в  Российской Федерации, если и произошло  перераспределение функций, то оно  не вышло за пределы системы исполнительной власти. Была проведена работа по отмене ряда избыточных и дублирующих функций. При этом дублирующими, как правило, признавались одноименные функции, выполняемые несколькими федеральными органами исполнительной власти, а  избыточными - просто ненужные.

Процедурные реформы. В ходе процедурных реформ меняются порядок принятия управленческих решений и соответственно место и роль государственных служащих в этом механизме.

Можно выделить следующие виды процедур: распорядительные, организационные, контрольные, координационные, юрисдикционные. Разнообразие административных процедур велико, поэтому в литературе называют и иные виды таких процедур: поощрительные, разрешительные, согласительные, коллизионные, регистрационные и др.

В процессе процедурных  административных реформ в зарубежных странах:

1. Совершенствуется  правовая регламентация административных  процедур. Приблизительно до 1950-х  гг. специального регулирования  административных процедур не  существовало. Сначала такой закон  появился в США (1946). В 1960-х  гг. один за другим были приняты  законы об административных процедурах  в западноевропейских странах.  Сейчас такие законы есть и  во многих странах Восточной  Европы и в странах, образованных  в результате преобразований  на территории бывшего СССР.

2. Устраняются  громоздкие бюрократические процедуры.  Важное направление административных  реформ - упрощение административных  процедур: устранение ненужных согласований, отказ от представления излишних  документов, заполнения многочисленных  бланков и форм.

Так, во Франции  коммунальные службы, префектуры и  субпрефектуры оборудованы терминалами, позволяющими осуществлять платежи по банковским карточкам при взимании налогов и сборов, при оформлении технических паспортов на автомобили, водительских удостоверений, при уплате штрафов, выдаче документов о гражданском состоянии, оформлении виз, уплате таможенных сборов. Одновременно упрощены административные формальности в отношении регистрации предприятий.

3. Усиливается  прозрачность административных  процедур.

Страны, проводящие реформы, стремятся к созданию "информационного  государства", максимально использующего  информационные технологии для повышения  эффективности работы государственных  учреждений. Использование компьютеров  и Интернета позволяет предоставлять  услуги населению непосредственно  на дому. Составной частью деятельности по информатизации во многих странах  является программа "Электронное  правительство". Один из лидеров  в этом направлении - Великобритания.

Великобритания, Канада, Германия решают задачу перевода всех государственных услуг в  режим "онлайн". С той или  иной степенью успешности программа "Электронное  правительство" реализуется и в других странах, проводящих административную реформу. Развивается система уплаты налогов через Интернет, создаются ультрасовременные информационные порталы для граждан, электронные "универсамы".

В процессе процедурных  реформ меняется статус государственного служащего. Проведенные в ряде стран  преобразования на государственной  службе могут рассматриваться как  самостоятельная реформа. Вместе с  тем, безусловно, это и часть административной реформы. Реформирование государственной  службы - проблема, которая может  стать предметом самостоятельного исследования. Здесь же отметим только некоторые направления преобразований в данной сфере.

Организация государственной  службы в англосаксонских и романо-германских странах имеет существенные отличия. Соответственно и недостатки государственной  службы, которые пытаются преодолеть в процессе реформирования, неодинаковы. Так, существенным недостатком государственной  службы признаются: в англосаксонских  странах - запутанность правовых основ  службы и несистематизированность службы; в романо-германских странах - замкнутость, изолированность об общества, невысокая эффективность.

В ходе административной реформы:

1. На государственной  службе ставятся задачи повышения  качества предоставления услуг.  В результате реформ упрощаются  процедуры приема населения государственными  служащими, облегчается доступ  граждан к административным документам, улучшается информирование граждан  о предоставляемых услугах.

Например, во Франции  государственные служащие обязаны  принимать любое заявление от граждан под расписку, при этом они должны представляться гражданам, указывая свою фамилию и должность. Срок ответа исчисляется со дня отправления  заявления, указанного на почтовом штемпеле, или по электронной почте. Граждане должны быть приняты по их просьбе  для изложения своих соображений  до того, как по их вопросу будет  принято отрицательное решение. Создаются центры юридической и  правовой помощи. Такие учреждения, как правило, открываются на окраинах городов, в проблемных кварталах, где  живут безработные и малообеспеченные слои населения. В этих центрах жители могут получить юридическую консультацию, в том числе бесплатную консультацию адвоката, обеспечивается круглосуточное дежурство представителей ассоциаций помощи пострадавшим, службы Красного Креста.

2. Разрабатываются  механизмы противодействия коррупции  и бюрократизму.

Большое внимание на государственной службе уделяется  вопросам этики. С этой целью разрабатываются  кодексы поведения государственных  служащих. Так, в Великобритании гражданские  служащие обязаны проявлять лояльность к государству, избегать конфликтов между официальными обязанностями  и частными интересами, воздерживаться от деятельности, дискредитирующей гражданскую  службу.[8]

3. Развитие контроля  общества за деятельностью государственных  служащих. Этой цели служат разнообразные  мероприятия, направленные на  усиление прозрачности государственной  службы. Развиваются возможности  судебного обжалования актов  и действий публичной администрации.

4. Оценка деятельности  государственного служащего ставится  в зависимость от результатов  его деятельности.

Так, в США  в каждом административном ведомстве  действуют собственные системы  оценки, разрабатываемые на основе рекомендаций Службы управления персоналом. Аттестации служащих проходят ежегодно.

5. Вводятся системы  непрерывной подготовки и повышения  квалификации государственных служащих.

Задачи, решаемые в процессе процедурных административных реформ, в Российской Федерации только ставятся. Конечно, и в этой сфере  есть определенные сдвиги. Разработан ряд административных регламентов. Так, приняты постановления Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" и от 28 июля 2005 г. N 452 "О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" и др. Ведется работа над административными регламентами исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

Вместе с тем  в Российской Федерации нет административно-процессуального  кодекса; рассмотрение споров, вытекающих из публичных правоотношений, рассредоточено между судами общей юрисдикции и  арбитражными судами; создание административных судов затягивается. Нет и федерального закона об административных процедурах. Вряд ли полноценной заменой такого закона можно считать Федеральный  закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке  рассмотрения обращений граждан  Российской Федерации".

В зарубежных странах, как уже отмечалось, законы об административных процедурах очень распространены. Процессуальным нормам там уделяется гораздо  больше внимания, нежели в нашей  стране. Это касается не только англосаксонских  стран, для которых процедура  составляет основу публичного управления, но и стран с другими правовыми  системами.