Административные реформы

Передача функций  саморегулируемым организациям возможна в тех случаях, когда функции  направлены на регулирование взаимоотношений  между участниками рынка и  контроль их деятельности в определенной сфере, а полный отказ от функций  повлечет риск нанесения ущерба правоотношениям  в данной сфере. Типичные функции, передаваемые саморегулируемым организациям, - проверка компетентности участников рынка (аттестация, сертификация, квалификационные экзамены), контроль за участниками рынка (проверки качества оказания услуг и соблюдения стандартов деятельности), выработка стандартов качества оказываемых услуг; создание системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в определенной сфере правоотношений. Общие требования к саморегулируемым организациям будут закреплены федеральным законом.

Функции контроля за участниками рынка со стороны их саморегулируемых организаций зачастую заменяют собой функции лицензирования и лицензионного контроля. Так, вместо государственной функции по лицензированию оценочной деятельности и последующему лицензионному контролю вводится контроль за оценщиками со стороны саморегулируемых организаций оценщиков. Соответствующие федеральные законы, учитывающие изложенные принципы, подготовлены и одобрены Правительством Российской Федерации.

Передача функции  на минимально необходимый уровень  власти, исходя из принципа субсидиарности, происходит в случае, если функция не относится к исключительному предмету ведения Российской Федерации и может более эффективно, с меньшими затратами ресурсов осуществляться на региональном или муниципальном уровне.

Передача функции  на аутсорсинг состоит в покупке  готового товара (услуги) на рынке либо размещении заказа на исполнение функции  среди участников рынка.

Передаче на аутсорсинг подлежат функции мониторинга  состояния дел в определенной сфере общественных отношений, проведение научно-исследовательских работ, ведение  кадастров, реестров, не связанных с  надзорными функциями, IT. Властные функции  не могут быть переданы на аутсорсинг.

Придание функции  процессуального характера означает ликвидацию избыточности государственного регулирования, которое возникает  при отсутствии четких оснований  и процедур принятия индивидуальных решений либо вмешательства в  деятельность участников правоотношений и (или) применения к ним мер принуждения. Такой способ устранения избыточности функции характерен прежде всего для надзорных функций, в том числе функций правоохранительных органов. Устранение избыточности функций МВД по проведению проверок законности предпринимательской деятельности, позволяющих изымать во внепроцессуальном порядке документы, отбирать образцы, производить осмотр помещения, приостанавливать деятельность предприятий торговли (Федеральный закон "О милиции"), происходит путем введения указанных функций в рамки процедур, установленных Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности" и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Передача функций  судебным органам состоит в исключении из компетенции органов исполнительной власти действий, приводящих к приостановлению  или прекращению деятельности организаций (агрегатов, зданий, сооружений), наложению  административных взысканий, приостановлению  либо прекращению действия лицензий (разрешений) и закреплении указанных  полномочий за федеральными судами. В  настоящее время Правительственной  комиссией по административной реформе  подготовлен перечень актов (федеральных  законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации), которые необходимо изменить, чтобы упразднить избыточные функции.   

2.3 Реформа контрольно-надзорных  органов

Реформа контрольно-надзорных  органов должна обеспечить решение  следующих задач:

создание единого  правового поля реализации контрольно-надзорных  функций со стороны государства;

упрощение разрешительных процедур;

сокращение лицензионных видов деятельности;

передача части  функций контроля и надзора на уровень субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям;

создание системы  контроля за переданными саморегулируемым организациям контрольно-надзорными полномочиями;

организационное и нормативное обеспечение взаимодействия и координации деятельности различных  контрольных и надзорных органов  всех уровней власти.

Предмет надзора  должен быть ограничен обязательными  требованиями к безопасности товаров, работ и услуг, закрепленными  в технических регламентах. До их принятия надзорные органы вправе проводить  проверки действующих обязательных требований только в части безопасности, что необходимо закрепить в соответствующих  нормативных правовых актах. Все  действующие обязательные требования должны быть опубликованы в информационных системах общего пользования и их получение должно быть бесплатным.

Количество лицензируемых  видов деятельности должно быть сокращено  до минимума, обеспечивающего безопасность. Необходимо наладить мониторинг эффективности  мер государственного надзора, включая  лицензионный. Лицензирование ряда видов  деятельности следует передать на региональный уровень.

Функции контроля и надзора должны быть разграничены. Их разграничение позволит избежать конфликта, возникающего в результате смешения функций оказания услуг  и властных функций. Надзор должен быть сосредоточен в государственных  органах, а контрольные мероприятия - проводиться компетентными аккредитованными специалистами и организациями  частного сектора по заказу надзорных  органов. Для этого предстоит  принять закон об аккредитации, выделить из действующих надзорных органов  лаборатории, исследовательские и  испытательные центры, сократить  численность государственных служащих, а также преобразовать государственные  учреждения, исполняющие надзорные  функции, в государственные (муниципальные) органы, придав их работникам статус государственных (муниципальных) служащих.

Предстоит распределить компетенцию надзорных органов  таким образом, чтобы надзор в  отношении одного предмета (совокупность однородных обязательных требований) осуществлял один орган определенного  уровня власти (федерального, регионального, муниципального).

Требуется пересмотр  действующего законодательства о проверках  предпринимательской деятельности, предполагающий уменьшение числа изъятий  из сферы его действия, введение судебного порядка приостановления  деятельности организаций.

Предстоит закрепить  в нормативных правовых актах  коллегиальные принципы управления надзорными органами, эффективные механизмы  досудебного обжалования их действий и решений.  

2.4 Структура и система  органов исполнительной  власти

Структура и  система исполнительной власти должна обеспечивать:

1) специализацию  органов исполнительной власти;

2) организационное  обособление функций, исполнение  которых создает конфликт;

3) внутреннюю  управляемость исполнительной власти;

4) оперативную  разработку и согласование политики  между органами исполнительной  власти.

Этим требованиям  отвечает трехуровневая система  исполнительной власти. Она состоит  из органов исполнительной власти разной специализации с организационным  обособлением правоустанавливающих, правоприменительных (контрольно-надзорных) функций и  функции оказания государственных  услуг и управления государственным  имуществом: федеральных министерств, федеральных служб и федеральных  агентств.

Федеральные министерства разрабатывают политику в определенной сфере государственного регулирования (концепции, программы, федеральные  целевые программы, бюджет), разрабатывают  и принимают нормативные правовые акты, а также осуществляют международное  сотрудничество (переговоры, международные  договоры и соглашения). Они не должны обладать контрольно-надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача лицензий, разрешений, квотирование и т.п.) в отношении граждан  и организаций, функциями оказания государственных услуг и управления имуществом (управление подведомственными организациями, представление интересов государства в нестратегических акционерных обществах с участием государства и др.). Процесс выработки политики, таким образом, отделяется от процесса исполнения политики.

Федеральные службы должны осуществлять контрольно-надзорные  или правоохранительные функции  и не обладают полномочиями по подготовке и принятию нормативных правовых актов, управлению государственным  имуществом. Их предназначение - реализация политики, разработанной федеральными министерствами и одобренной Правительством Российской Федерации, пресечение нарушения  законодательства, обеспечение безопасности в определенной сфере общественных отношений.

Федеральные агентства  специализированы на исполнении функций  управления государственным имуществом, реализации государственных программ и оказании государственных услуг. Они не могут обладать контрольно-надзорными полномочиями и правом разработки и  принятия нормативных правовых актов.

Функциональная  специализация исключает конфликт между функциями выработки политики, исполнением политики и контролем за исполнением политики.

При такой модели организации исполнительной власти количество министерств значительно  сокращается, федеральные службы укрупняются (увязываются с объектом и предметом  контроля), количество агентств, напротив, возрастает. Трехуровневая система  органов исполнительной власти была закреплена Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О  системе и структуре федеральных  органов исполнительной власти".

Управляемость функционально специализированной системы исполнительной власти достигается, с одной стороны, четким разграничением компетенции органов исполнительной власти, относительной их автономностью, с другой - соподчинением между  органами исполнительной власти. Федеральные  службы, за исключением подведомственных Президенту Российской Федерации, и  федеральные агентства по ряду вопросов подчинены федеральным министерствам.

Порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти определен Регламентом Правительства  Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации  от 1 июня 2004 г. N 260, и Типовым регламентом  взаимодействия федеральных органов  исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30.   

2.5 Защита от появления  новых избыточных  функций

Важной законодательной  мерой, позволяющей не допускать  появление нецелесообразных и неэффективных  функций органов власти, является закрепление федеральным законом  многоступенчатой процедуры доказательства ведомством целесообразности и эффективности  вводимых функций и оценка таких  доказательств независимыми экспертами по критериям допустимости государственного регулирования, включенным в закон. Этим законом вводится презумпция нецелесообразности государственного регулирования в  социально-экономической сфере, если в соответствии с процедурой ведомством не доказано иное. Аналогичные законы показали свою эффективность в Австралии, Мексике и США.

Важным элементом  совершенствования механизма реализации функции является закрепление процедур исполнения необходимых функций  в административных регламентах - нормативных  правовых актах, содержащих последовательность действий (деловых процессов) органов  исполнительной власти, должностных  лиц при осуществлении функций, объем их прав, полномочий и обязанностей, сроки осуществления каждого  действия, варианты поведения граждан  и организаций как адресатов  функций, порядок обжалования действий государственных органов гражданами и организациями. Это позволит обеспечить прозрачность осуществления функций для граждан и организаций, регламентировать деятельность органов исполнительной власти, устранит необоснованную дискреционность при принятии решений, обеспечит лучший контроль за деятельностью должностных лиц со стороны как руководителя государственного органа, так и гражданского общества.

Обеспечение информационной открытости власти - самостоятельная  задача в рамках административной реформы. Ее решение позволит не только добиться своевременного информирования граждан  и организаций о деятельности государственных органов, но и обеспечит  постоянный контроль за деятельностью власти.

Закрепление стандартов качества оказания государственных  услуг служит цели гарантирования получения  гражданином услуг заданного  качества в минимально необходимый  для этого срок, в условиях комфортности и доступности. Общие требования к государственным услугам, виды государственных услуг, содержание стандартов качества, порядок компенсации гражданам и организациям в случае оказания услуг ненадлежащего качества, порядок разработки и принятия стандартов качества государственных услуг, принципы их финансирования должны быть закреплены в федеральном законе "О стандартах качества государственных услуг", а стандарты качества конкретных государственных услуг - утверждены актами Правительства Российской Федерации. 

3. Административная  реформа в субъектах  Российской Федерации

Проведение в  субъектах РФ административной реформы - это новый этап в совершенствовании  государственного управления, необходимый  для укрепления единства системы  исполнительной власти в РФ, провозглашенного Конституцией РФ одним из принципов  функционирования государственной  власти.

В качестве наиболее заметных задач в совершенствовании  законодательства субъектов РФ можно  назвать:

определение и  правовое закрепление принципов  и порядка взаимодействия органов  исполнительной власти в субъектах  Федерации между собой, а также  с органами местного самоуправления;